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理论追踪

“十四五”时期深化国企混合所有制改革的核心任务、

难点与突破思路

周少燕王秀

（保定理工学院经济学院 河北 保定071000）

摘要：全球化市场经济条件下，混合所有制将资本与生产的社会化推向新高度。作为中国社会经济群体中无可取代的组成部分，国有企业高效有序发展成为新时代国内经济高质量发展的内在要求。因此，关于国企混合所有制改革的任务一直在发展中持续推进，并逐步进入产权“深水区”。适逢国家“十四五”征程全面启动，文章着力“十四五”规划，探讨深化国企混合所有制改革的核心任务与难点，并提出有针对性且靶向精确的突破思路，可确保国企能够在“扩围、做实、放权”的主基调下实现新突破。

关键词：“十四五”国企混改核心任务突破思路DOI:10.16144/j.cnki.issn1002-8072.2021.16.002

一、引言

我国关于国企混合所有制改革始于1992年，目的在于通过引入民间资本提升国有企业生产活力、提振发展动力。然而，改革初期由于国资进退难以把握，资本市场参与基础设施、基础产业、社会公共服务的战略取向界定模糊，导致国企混合所有制改革出现设想与落实脱节[1]。是以，为使国企混合所有制改革有章可循，十八大以来中央陆续出台“1+N”政策文件体系，从顶层设计方面积极推动国企改革。自此，关于国企混合所有制改革的方式、原则、关键点均有了明确指示。同时，为平稳有效落地混改政策，中央联合地方部门先后推出十四项单项改革试点。但由于这些试点的单一性，最终落实效果和力度并未达到预期效果。

为深度落实国企混改工作进程，2018年3月国资委颁布

了《关于开展“国企改革双百行动”企业遴选工作的通知》（“双百行动”）。此次“双百行动”是一次扩围的综合性改革

[2]，与以往单项改革试点存有显著差异。混改的国企打破以往单点试改做法，可依据自身发展需求多点试改。国资委新闻中心表示，2018—2020年，“双百行动”积极贯彻落实

“1+N”政策文件，一大部分国企在关键环节与重点领域的改革已然取得率先突破。虽然经营机制高效灵活、治理结构科学完善、创新力与竞争力显著提升的国企打开了混改新局面。不过，关键领域核心技术被“卡脖子”的问题依然存在，创新能力提升依然是国企混改极为重要的目标，这也成为“十四五”规划中关于国企混合所有制改革的核心议题[3]。

2020年6月，中共中央全面深化改革委员（“深改委”）颁布《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》（“三年行动方案”），表示2020—2022年将是国企混改推进、落实的重要时期，也是出成效的关键3年。2021年3月全国两会进一步针

对国企混改进行了部署论述，强调“十四五”期间将全面深化并加快落实国有经济结构重塑及布局优化，进而激发国有经济的发展动力与活力。同时，两会将深化国有企业混改作为“十四五”时期主要目标任务。因此，国企混改需要全面听从中央战略指示，在“十四五”期间以国有经济结构、布局为着力点，补短板、强弱项，进而提高国有经济的国际影响力、经济带动力、创新竞争力，构成以国内单循环为核心主体、国际国内双循环全面推动的市场新格局。而这要求关于国企混合所有制改革的“十四五”发展规划，当以国资委发展规划为核心抓手，突出实业优化与主业优先战略，真正将靶向精确的要求落实到三年行动中。同时，国有企业还需深入学习2021年两会以及党的十九届五中会议精神，精确领悟国企混改的主要方向及经济高质量发展的主线，打好“十四五”国企混改计划的开端之战。并且，适逢国家“十四五”征程在党带领下全面启动，正确理解和掌握2021年两会与十九届五中会议传达的精神实质也是国企混合所有制改革的重要支撑力量。本文正是基于2021年两会与“三年行动方案”总指导，从深化国企混合所有制改革的核心任务出发，探索其发展的难点与突破思路，期望国企混改能够抓机遇、谋全局、求突破、促转型。

二、“十四五”时期深化国企混合所有制改革的核心任

务

为全面落实国企混合所有制改革，2015年至今，国家政府陆续出台诸多政策为其加持顶层设计，助力国企加快混改进程，实现经济体制创新发展（见表1）。且国家政府表示将在“十四五”期间利用三年时间深化国企混改，即是2020年6月出台的“三年行动方案”政策文件。随后，2021年两会就“三年行动方案”展开进一步部署，力求在2021年底推进

“三年行动方案”落实至少80%的内容。基于此，明确“十四

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周少燕王秀“十四五”: 时期深化国企混合所有制改革的核心任务、难点与突破思路

五”时期深化国企混合所有制改革的核心任务，深入落实2021全国两会会议精神是积极落实国企混改政策、加快国企混改进程的必然举措。

期间，“引资”的增长率不断下降，“用资”的比例持续扩增

（见表2）。

需要注意的是，2019年4月，国资委再次公布《《改革国

表1 推进国企混合所有制改革的政策文件

颁布时间	发布单位	文件名称	主要内容
2015年9月	国务院	《关于国有企业发展混 合所有制经济的意见》	鼓励社会资本和国有资本分别以多 种方式入股国有和非国有企业。
2018年8月	国资委	《国企改革“双百行动”工作方案》	要求相关企业在股权分配计划、法人治理结构、历史遗留问题、市场经营方式设置详细计划，并制作可行性报告。
2019年11月	国资委	《中央企业混合所有制改革操作指引》	出示改革可行性研究、研讨具体实施方案、申请方案决策审批、进行资产审计评估、对接社会资本。
2019年11月	国资委	《关于进一步做好中央企业控股上市公司股权激励工作有关事项的通知》	对股权激励进行范围划分、方式制定。
2019年11月	国资委	《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》	监管方向由 “管企业” 向 “管资本”发展。
2020 年 6月	国资委	《国企改革三年行动方案（2020—2022）》	抓重点、 补短板、 强弱点，推动国有企业结构优化，不断强化国企的市场竞争力、 创新影响力、抗风险能力。
2020 年 11月	中共中央	《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》	以公司运营、 国资监管、产业布局为抓手，全面推进国企混改深化做优
2021 年 3月	中共中央	《政府工作报告 （ 2021）》	加快国有经济布局优化和结构调整， 持续增强国有经济发展活力和动力

有资本授权体制方案》（以下简称《方案》），提出国资、社资联合成立国有资本运营公司或国有资本公司，能够实现国有企业对社会资本的深度应用。因此，“用资”这一任务并非单纯使用社会资本各类资源，而是在于通过汲取社会资本运营方式、体系架构、治理方法一众经验，充分提升国有企业生产活力与竞争动力。同时，《方案》表明需要深化市场化关系密切行业“用资”行为，包括电力、石油、军工领域。传统民生领域由于国企运营机制去市场化显著，加之社会责任担负使得经营效率日趋下降。通过深度“用资”，最大限度提升国企资源配置效率和水平，推动国企提升经济效益。而如何实现高效率“用资”、科学化“用资”，则成为

“十四五”时期国企混改的重要任务。

（二）结构重塑：厘清法人权责治理结构

2020年属于国企混改的“夏长期”，该年次约有70%的国企通过吸引社会资本实现混改或即将进入混改，涵盖子企业3359家。进入“十四五”时期，国企混改重点由“夏长期”进入“秋收期”，着重改善企业治理结构、提升经营竞争力度。但由于2020年批量混改国企数量较多，加之股权结构、改革模式差异，使得不同国企最终治理方式也存在异质性。为提升国企混改质量，就需探索建立对应法人治理

（一）价值构建：“引资”转“用资”

“十三五”伊始，国务院就颁布《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》对混改工作进行规范。同时，该文件针对国企的混改目标、混改方向、混改方式、混改计划作出明确指示，希冀吸引各类外资参与国企混改进程，切实推动国企混合所有制经济改革。“十三五”时期的国企混改，偏重吸引社会资本流入国有企业，即是“引资”阶段，期望通过“引资”，实现国有经济战略布局优化，推动国有企业革新经营机制[4]。而到“十四五”时期，由于中央、省级国有企业依然对事关民生的重点领域拥有绝对掌控权，因此深化国企混改的制度建设问题并非重点。经营机制趋向市场化，组织效率稳步提升，则成为混改的基本诉求。“十四五”时期国企混改是“十三五”的进一步深化，其核心目的是借助市场运营机制全方位提升国资经营效率，强化国资经济控制。因此，“十四五”时期深化国企混改必须围绕国有企业运行效率和竞争力，由“引资”转为“用资”，在“十三五”

结构，尽快实现国企混改的常规化运营。

《“十四五”规划纲要》重点编制内容之一是国企混改股权多元化，即是合理分配国有股东与非国有股东权益，使非国有股东积极参与公司治理。换言之，“十四五”时期需要在独立董事制度、职工参与机制、股权激励方式等方面调整治理结构，从而产生全新管理形式。一些关乎民生的垄断性以及公益性的国企，则需立足法人治理结构，合理分配混改后的非国有资本获利机制。在股权比例方面，国企若保持控股地位，应兼顾战略投资人话语权，将股权掌控在40%-60%间；若退出控股地位，则将股权掌控于20%-40%间。此外，针对时下国有企业已初步进入混改，但尚未重建治理机制和监管体系的现状，有必要探索治理结构的重塑。此前，第十六届三中全会明确了国企混改中“完善公司法人治理结构”这一核心纲要，但在具体指引操作方面未有指导。为全面践行并落实这一核心纲要指示，国资委于2019年出台《中央企业混合所有制改革操作指引》，

表2“十三五”国有企业引资数量及规模、用资数量及比例 （单位： 亿美元）

时间	“引资”		“用资”
	“引资”数量	同比增长（%）	“用资”数量	“用资” 比例（%）
2016年	69.5	37.9	12.0	17.3
2017年	86.4	24.3	22.3	25.8
2018年	97.3	12.6	33.9	34.9
2019年	107.0	10.0	54.4	69.9
2020年	117.6	9.9	100.8	85.7

对法人治理结构调整的具体操作进行了引导。只有先行厘清法人治理结构安置问题，塑造真正意义上的现代化企业制度，才能实现公司治理与公司管理界限分明，明确所有权、经营权的辩证关系，做好董事会表决权安排。可以看出，结构重塑实质是国企混改的权、责问题辩证。而完善法人治理机构，划清政府行为与企业举止边界，助力国企尽

数据来源：《中国统计年鉴》。

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早实现成为独立市场竞争主体，也是“十四五”时期国家核

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心任务之一。

（三）市场驱动：推进市场化“同股同权”运营机制

就目前国企混改进程来看，国家已然充分降低非公有制资本准入条件，并允许其进入基础设施、公用事业等领域[5]。早前由于国企公有制属性，在运营方面更加偏向公益性，致使国企本身经济效益偏低。2021年3月23日，国务院国有资产监督管理委员会发布《如何有效推进国企混改》表示，未来一段时间内，国企混改核心目的之一在于“提升国企运营效率、强化企业经济效益”。结合非公有制资本准入条件以及上述核心目的，创新建设资本运营机制成为有效方式。

2019年12月，中央党委领导班子召开中央经济工作会议并提出：加快落实国有企业混改进程，创新建构资本运营条例，切实提升国有企业经营效率。这一会议纲要引领下，国企改革领导者需要在“十四五”时期持续引进外商、金融、实体民营，以外资的经营灵活性、金融机构的资金实力共同推进国有企业发展。另外，国务院也颁布《关于进一步做好中央企业控股上市公司股权激励工作有关事项的通知》，指出上市国企应当发挥自身带头模范作用，真正将权利下放到参股的各类资本中，让各类资本能够参与到运营机制确立当中，推动国企向市场化运营机制过渡，实现

“同股同权”。另外，就目前国资委运营机制监管来看，其对企业运营机制统筹干涉略显过度，致使国有资本混改过程中受限诸多。“十四五”时期，国资委当逐渐淡化自身国家色彩，在处理混改过程中以出资人身份按照公司章程及运营机制行使权力，促使国企国资能够适应市场经济发展规律，发挥市场调节作用。

（四）资产监管：稳妥推进“管资本”监管新体系

党的十八届三中全会，国务院下辖国有资产监督管理委员会首次提出“以管资本为主的方式，强化国有资产在混改过程中的监管力度”，并将其列为混改重要目标之一。鉴于国企混改仍处于初步探索时期，在“管企业”尚未全面落实的情况下，无法上升到“管资本”这一战略高度[6]。2019年末，国企混改已然基本实现“管企业”这一目标，绝大多数国企已经走向合规化道路，国家政府以及地方政府开始切实推进“管资本”这一战略意见。

2019年11月，正式下发的《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》（下称《实施意见》）提出，“十四五”时期国有资产管理体系当侧重“管资本”。同时，《实施意见》指出批量建设国有资本投资企业，以此强化国有资产监管，推动国企混改稳妥深入发展。《实施意见》的出台，意味着从顶层设计方面对“十四五”时期国有资产进行监管，以全面实现国企资本管理合规化、合法化。“十四五”时期深入推进国企混改，需不断完善建设以“管资本”为主的国资监管新体系，强化国有资本投向及具体运作的监管，切实提升国有资本使用效率。并且“十四

五”时期，国资监管需要重点关注规划并监督，在宏观视角强化统筹引导力度，加强地方深化混改政策规划的审核。管理部门也需要在“十四五”时期彻底淡出企业管理经营，重点关注国资增值保值。此外，《实施意见》要求加快建构统一性的工作平台，进而实现混改过程中多部门对国资财务的流动性监管。

三、“十四五”时期深化国企混合所有制改革难点解析

在明确“十四五”时期国企深化混改的任务后，需要依据历史情境分析制约国企混改难点。2021年两会期间，众多代表就国企混改难点进行表述，包括全国人大代表温枢刚认为公司治理结构的调整难度、政协委员唐复平提出的市场化机制建设不足。纵观我国国企混改中出现的问题，有历史因素影响，也有执行层次管理失职的原因。清楚认识国有企业混改面临难点，对于“十四五”时期深化国企混合所有制改革十分必要。

（一）员工持股分配方案难整改，企业混改深化难实现

国企混改的艰辛历程以及员工持股的缓慢进展，表征国企混改中