打好政策“组合拳”保持经济稳定增长
财政部科研所研究员张鹏
（2024年12月25日）
一、经济运行的主要问题与矛盾
对于国内主要经济问题，2023年中央经济工作会议提出了四个方面的表现，即“有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多”，并对外部环境进行了总结，即“复杂性、严峻性、不确定性上升”。相应的，2024年中央经济工作会议在这一框架上没有什么变化，其变化主要集中在具体内容、问题总结以及主要矛盾的抓取上。比如，从国内经济运行的情况来看，从“有效需求不足”到“国内需求不足”主要是指两个方面：一是外需波动导致的有效需求不足；二是国内总需求波动导致的有效需求不足。从2024年中央经济工作会议的表述来看，面向2025年经济发展，国内需求不足已成为一个确定的且影响重大的矛盾。因此，我们各项工作的重中之重就是要有效扩大国内总需求。
从“部分行业产能过剩”到“部分企业生产经营困难”主要是表述宽度有所收窄，前者主要是产业端，后者则是企业端，说明问题已从行业性转变为个体性。但是，问题的严重程度有所加深，2023年主要是产能过剩的压力，而2024年就已表现出生产经营端的困难与压力。所以，具体到相应的企业，必须着力推进自身的产业革新、技术革新、产品革新、组织形态革新，以有效应对和解决生产经营的矛盾与压力。
从“社会预期偏弱”到“群众就业增收面临压力”主要是指在社会预期偏弱的内在构成上，大家对未来就业前景、收入前景的预期有所降低。这一有所降低，主要表现为一定的压力与风险，也说明了问题的严重程度有所强化、主要矛盾特征较为突出。接下来，我们要重点解决的就是就业和增收的问题。
在外部环境上，从“复杂性、严峻性、不确定性上升”到“变化带来的不利影响加深”主要是指2023年的外部环境变化主要停留在外部，给中国经济的外部拓展带来了一定的压力，而2024年则压力开始内化，使得一系列改革面临着新的挑战和问题。
一系列问题和矛盾，表明了党中央是正视矛盾、不讳言问题的。我们只有梳理清楚问题、认识清楚矛盾，就能够更好地运用规律，更有效率地应对和解
决面临的问题与压力。
二、2025年经济发展的目标与愿景
尽管存在着一系列矛盾、压力与风险，但是中国经济的基本盘、韧性与潜力都没有发生根本性的变化，即我们仍然处在一个关键的历史阶段，只要能够有效运用和调动政策资源，就能够有效转化矛盾，使经济发展更加符合高质量发展的要求。
面向2025年的经济发展目标与愿景，既是切合实际的，又体现了高质量发
展的特征。
第一，保持经济稳定增长。中共中央政治局12月9日召开会议，明确回应了2024年的经济增长目标问题，提出“全年经济社会发展主要目标任务将顺利完成”。由此可见，经济稳定增长的目标是切合实际的。
第二，保持就业、物价总体稳定。从保持就业总体稳定的情况来看，1%的经济增长可以解决约220万人的新增就业容量问题，那么5%的经济增长可以吸纳约1100万人的新增就业，只不过新增劳动力数量以及往年累积下来的适龄劳动力数量远远超过了这一量级。在这一条件下，我们要积极发挥政策有效促进就业的作用，做好相应的支持，比如以创业带动就业、解决对于新型就业有效纳入社会保障体系的问题、解决合理适度提供公益性就业岗位的问题等，在经济增长的基础上运用好政策工具，更好实现稳就业的目标。在稳物价的方面，2023年到2024年的PPI（生产者物价指数）长期为负、CPI（居民消费价格指数）总体上接近于0。对此，我们要以物价的适度温和增长作为政策调控的目标，避免增加物价稳定的压力。
此外，我们还提出要保持国际收支基本平衡，促进居民收入增长和经济增长同步。也就是说，既要有效保持外部平衡以应对外部冲击，又要着力做好收入分配改革，平衡国内的总需求和总供给。
三、经济工作的主要策略、原则、经验、方法
（一）主要策略
面对当前所面临的问题与挑战，以及所确立的发展主要目标，我们要坚持推进的宏观政策的基本策略是什么？2024年中央经济工作会议指出，要“实施更加积极有为的宏观政策”。具体而言，“更加积极有为”包括四个方面的内容：第一，扩大国内需求。政策的主要落点是在消费端，即只有消费端的有序扩张，才能形成最终需求端的快速增长，进而可以保证国民经济的发展，特别
是促进国内大循环的有效形成。
第二，推动科技创新和产业创新融合发展。习近平总书记指出，发展新质生产力的重要方法论就是两“新”融合，即“加强科技创新和产业创新深度融合”。相比于在2023年中央经济工作会议强调的任务中，排在第一位的是发展新质生产力，其次是扩大国内需求，2024年中央经济工作会议则是把二者的位置反过来。这说明，在当前的发展过程中，经济稳定的压力是有所加大的。所以，保持经济的稳定成为工作首位，而其关键则是有效扩大需求、政策端适度加力，同时要坚持结构性改革，不能降低新质生产力的发展需要，因为只有新质生产力才是形成中国经济发展的新生强大动能、有效推动中国经济高质量发展的关键支撑。因此，我们必须要坚持稳中求进、以进促稳这两个落点。
第三，稳住楼市股市。房地产风险、资本市场风险，同时也是中国经济战略布局的关键点。当前，我们可以通过适当扩张政府资产负债表的方式筹集政策资源，形成政策上适度加力、更好用力的良好局面。与此同时，我们还要推动对居民资产负债表和企业资产负债表的有序修复工作，关键是稳住资产端。在居民端，居民最主要的债务以及债务所对应的最主要资产是房地产，要有效稳住居民的资产负债表，核心工作是稳楼市。在企业端，重要落点是从原来看有多少净资产到现在看有多高收益率，形成对企业资产、价值新的估值、定价模式，核心工作是稳股市。“稳”不是寻求股市泡沫，也不是让股市收缩，而是在股市保持正常的状态下形成符合规律和改革目标的估值模式。“稳”将会为中国的实体经济提供更好的价值确定基础，为社会资源，特别是金融资源的流向形成更好的指导和指引，从而为新质生产力的发展、创新活动的有效进行以及新的支柱产业、基础产业的创新、改进提供有效支持。
第四，防范化解重点领域风险和外部冲击。根据党的二十大报告、二十届三中全会决定，中国经济目前所面临的重点领域的风险主要是房地产风险、地方政府债务风险、中小型金融机构风险。目前，在政府大规模化债、一揽子化债方案的支持下，地方政府的债务风险得到了有效化解。对于房地产和中小型金融机构两个方面的风险，化债的方案都已基本清晰，相关基础设施、机构、机制都已准备完毕。随着改革的推进，上述领域的风险也将得到有效控制与缓解。此外，我们当前在外部活动中面临着一系列不确定性，比如对于将会在2025年年初上台履职的美国新政府及其措施，我们也在观察、预判，做好相应的准备。当然，寻求中美、中欧之间经济贸易关系的稳定，实现全球贸易的有序增
长，仍然是我们工作的主旨。同时，外部的战略结构也在发生着一系列变化，比如中东地区、中亚地区。这些变化会导致世界格局以及主要国家在利益、矛盾、战略上的一系列调整，也不可避免会表现在经济活动上，甚至在某一特定阶段得到进一步的激化。
（二）主要思路
根据2024年中央经济工作会议，为使积极有为的宏观政策形成有效落地，
2025年经济工作的主要思路有三个方面的内容：
第一，要坚持稳中求进、以进促稳，守正创新、先立后破，系统集成、协同配合。相较于2023年中央经济工作会议的提法，2024年中央经济工作会议的提法增加了“守正创新”与“系统集成、协同配合”的内容。其中，“系统集成、协同配合”是根据党的二十届三中全会提出的表述及要求，“系统集成”主要是指把碎片化的改革连成线、拓成面，形成综合性的效应，“协同配合”强调的是把分散的政策措施有效协同配合起来，增强政策统一性，形成更加有力的效应。关于“守正创新”与“先立后破”的关系，从“先立后破”的角度出发，主要是指两个方面的内容：一是制度上的“先立后破”，即要先确立新的，再去突破已有的，从而让改革在法治的轨道上运行；二是进一步形成创新端的依法创新，实现守正创新的目标要求，进而推动新产业、新机制、新市场的形成。这些“新”又会带来产业端的创新，成为新的“先立后破”。也就是说，通过“先立后破”来保障“守正创新”，通过“守正创新”来实现更好的“先立后破”。
第二，充实完善政策工具箱。所谓工具箱，其中必然有一个又一个工具。所谓工具，既能够独立地应对专业性、复杂性问题，又能够相互配合以应对系统性、综合性问题。所以，工具箱既代表着要有工具的储备、调用工具的方式方法，并依照管理规律来使用，又蕴含着有效的工具、齐备的工具以及选择工具的有效能力等内容。
第三，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。政策要靠前发力，不仅是为市场的运行提供相应的修补、调节，更关键的是能够有效地引导市场。中共中央政治局9月26日召开会议，启动了一揽子增量政策，对于中国经济的稳定、发展质量的提升以及增强经济信心和预期，发挥了重要作用。在总结党的二十大以来宏观调控的规律和经验基础上，特别是9月26日党中央的部署以来，我们形成了一系列新的经验。我们要把这一系列经验总结好，并有效运用到宏观调
控、政策加力的改革实践之中，更好地发挥其指导性的支撑作用。
（三）主要经验
第一，必须统筹好有效市场和有为政府的关系，形成既“放得活”又“管得住”的经济秩序。在这里，我们强调的是经济秩序，这既是一个常态，也是一个结果。在此基础上，联系微信22665800，我们难以实现实时变化与调整，基本上是确定一种原则、保持一个常态，使市场、资源以及主体能够在常态下自主开展生产经营。因此，放得活的“放”要具有较长的历史阶段性，管得住的“管”要注意其节奏、力度、构成、措施以及负面效果。所以，管要管在精妙处，放要放在关键处、大格局上，而且关键的落点是放得活，即如果没有放得活就无所谓管得住，不能本末倒置。
第二，必须统筹好总供给和总需求的关系，畅通国民经济循环。要畅通国民经济循环，就必须要确保总量平衡、结构平衡、时空平衡这三个“
