最经典的会议纪要（四）

某市因申办重要运动会的需要，市政府召集公安、工商、卫生、交通等部门进行专题会议，讨论迎接运动会配套事宜。

会上，卫生部门介绍了当地某小吃街“脏、乱、差”的情况，建议对相关饭店进行停业整顿，经讨论，会议同意了该项建议。市政府办公厅整理形成《会议纪要》并下发各参会单位，其中明确“某小吃街要进行停业整顿，改善卫生条件”，并要求“各部门分工负责，抓紧落实会议精神”。

会后，市卫生部门将该《会议纪要》印发小吃街各饭店，要求其遵照执行并表示不再另外行文。甲饭店不服该《会议纪要》，以市政府为被告向法院提起行政诉讼。

一、观点

对是否应当以市政府《会议纪要》为标的受理该案，存在两种不同意见。

第一种意见认为：会议纪要属于内部、抽象、不公开的行为，对外不具有强制执行效力，不直接影响公民、法人、其他组织的权利义务，不属于具体行政行为，不具有可诉性。

第二种意见认为：该会议纪要是行政机关针对特定的对象和事项作出的涉及当事人权利义务的具体行政行为，业已外化使相对人知晓并得以执行，属于行政诉讼受案范围，人民法院应当受理。

二、规定

1.《行政诉讼法》规定，公民、法人、其他组织不服行政处罚等侵犯其合法权益的行政行为，依法可以提起行政诉讼，做出行政行为的行政机关是被告。

2.中共中央、国务院《党政机关公文处理工作条例》规定，会议纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。

3.《行政处罚法》规定，行政处罚的种类由法律、行政法规确定，包括责令停产停业等。行政处罚应当制作行政处罚决定书，载明当事人情况、违法事实与证据、处罚种类与依据、履行方式与期限、救济渠道、处罚机关与决定日期，并加盖处罚机关印章。作出责令停产停业等处罚前应当听取当事人意见并告知其有要求听证的权利。

4.《公共场所卫生管理条例》规定，有卫生质量不符合国家卫生标准和要求而继续营业行为的，卫生防疫机构可以根据情节轻重，给予警告、罚款、停业整顿、吊销“卫生许可证”的行政处罚。

三、解析

1.“会议纪要”的立法定位本身不是一种具体行政行为

根据《行政诉讼法》关于行政诉讼受案范围的规定，结合《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发[2004]2号）关于行政行为种类的规定，行政行为有行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政确认等等，是根据对公民、法人、其他组织权利义务影响的实际方式进行的划分。

而会议纪要是一种公文形式，是基于对国家机关公文外部表现形式和行文规则的区分，且其定位在于记载事实与结论，确实具有内部、原则、不公开的“应然”特征。虽然会议纪要约束参会行政机关，但不对外具有强制执行效力，需通过参会行政机关依照法定职权和程序作出直接影响公民、法人、其他组织权利义务的具体行政行为。

因此，会议纪要既不是具体行政行为种类，也不应当承载具体行政行为。

2.“会议纪要”的立法定位不能当然豁免司法审查的触角

虽然会议纪要具有内部、原则、不公开的“应然”特征，但社会生活是复杂的，基于行政机关行为的种种不规范，包括懒惰、避责、疏忽