（一）应急管理部门是体现党和国家机构改革总体要求
（二）应急管理部门是体制调整最大
（三）应急管理部门是社会关注度极高
（一）机构虽已完成组建
（二）职能职责基本明确
关于应急管理事业改革发展的几点思考
在全省应急管理部门主要负责人培训班上的报告
（根据录音整理，2019年4月16日）
今天我们举办市县应急管理局局长培训班，是应急厅组建以来规模最大的培训，内容很丰富，也很重要。但是我到任还不到一个月，仍处在学习了解，进入角色的阶段，因此今天所讲的内容是研讨性质的，是个人的思考和理解，可能不周全、不科学，甚至可能有偏颇，仅供大家参考。
从安全生产监管局到应急管理厅，不是简单的换了一块牌子，改了一个名字，而是重大的体制调整，从这个意义上讲，我和大家都是新兵，需要学习、调整、适应。如何做好应急管理事业，作为省、市、县三级应急管理机构的主要负责人，首先应当从思想理论、政策法规、体制机制等顶层设计等方面有总体的认识和把握。今天我就围绕这个问题讲四点个人的认识和理解。
第一个问题，怎样理解应急管理体制改革？
这次党和国家机构改革是我国建国以来改革力度最大的一次，也是立足推进国家治理体系和治理能力现代化的一次重大改革。这次机构改革突出加强党的领导这个重大原则，突出了解决当前体制机制中存在的重大问题这个总体目标，突出了紧扣新时代面临新任务新要求的履职需要。应急管理体制改革是其中十分重要的一个方面。
首先，应急管理体制改革是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是党中央第一次系统提出国家治理体系和治理能力现代化，国家治理体系是由国家在经济、政治、文化、社会、生态等各个领域的治理方略构成的，国家治理能力是国家统筹各个领域的治理，使其相互协调、共同发展的能力。其核心是完善和发展中国特色社会主义制度，任何时候都要走中国特色社会主义道路。但要把制度的优势体现出来，发挥出来，还必须有高效的治理体系和治理能力，中国特色社会主义制度是在实践中不断发展和完善起来的，与之相适应的国家治理体系和治理能力也是在经历一次次重大危机和考验中建立并逐步形成的，应急管理体制也是如此。
我国的应急管理工作，最早是从2003年“非典”开始的。这场大灾难暴露了我国应急管理体系方面的漏洞和制度性缺陷，带来了极其严重的后果，也给了我们惨痛教训。国家的现代化应急管理体系也就自此开始构建。2003年国家出台了《突发公共卫生事件应急办法》，2006年出台了《突发公共事件总体应急预案》，2007年出台了《中华人民共和国突发事件应对法》，整个法制体系开始逐步形成，机构也开始构建。
在应急管理中占有重要地位的安全生产监管体系也是随着经济社会的发展和由此产生的一系列问题而逐步完善起来的。1999年之前，安全生产监管是依照“条块结合”的监管模式，由各行业管理部委进行行业管理，当时的劳动部负责综合监管。90年代后，全国多次发生煤矿生产安全事故，一次事故就导致一、两百人死亡。比如，1991年山西洪洞三角河煤矿瓦斯爆炸事故死亡147人，1996年山西大同东福沟煤矿爆炸死亡114人。1999年国家正式成立煤矿安全生产监督管理局，就是现在的煤监局，也是安监局的前身，是国家经贸委的部门管理单位。90年代后期又发生若干起重大生产安全事故，包括1999年山东烟台滚装船失事，280人遇难；2000年四川客船倾翻，130人遇难；2000年河南洛阳大火，一次导致309人遇难。仅煤矿安全生产监管还不足以有效减少人员死亡，凸显了加强各行业安全生产监管的紧迫性，国家因此又组建了安全生产监督管理局，与煤监局是两块牌子、一套班子。2000年后，我国先后多个行业连续出现生产安全重大事故，包括北方航空大连空难和中国国航在韩国空难，死亡都上百人。大家认识到安全生产并不局限于矿山、火灾等传统领域，在各行各业也同等重要。2003年，国务院将安全生产监督管理总局调整为直属机构，2005年总局升格为国务院正部级直属机构，这就是安全生产监管机构的前世今生。
安全生产监管体制的改革成效十分显著。以甘肃为例，从绝对指标看，2000年全省生产安全事故10679起，2018年下降至948起；死亡人数2000年是2670人，去年767人，减少将近2000人；受伤人数2000年是6155人，去年710人，少受伤5000多人。从相对指标看，亿元国民生产总值死亡率从2000年的2.54人下降到去年的0.093人；道路交通万车死亡率从2000年31.19人下降到去年的12.2人；煤矿百万吨死亡率从2000年的8.45人下降到去年的0.14人。这些显著的成绩充分说明安全监管体制的改革是成功的，同时也说明建立权威、统一、高效的应急管理体制是十分必要的，应急管理体制改革是从顶层设计上的进一步完善，也因此成为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。
其次，应急管理体制是防范和应对重大风险挑战的制度性安排。经济越发展，总量越大，面临的风险也会相应增加，就像企业数量越多，发生生产安全事故的几率也就越大，就会因量变引起质变。比如高层建筑火灾、醇基燃料使用的风险在10年前普遍没有引起大家的重视，新事物、新业态随着经济的发展蓬勃出现，伴随而来的风险不容忽视。同样的道理，速度越快，发生事故的几率也会增加。开车的速度越快，出事的几率就会越大。据测算，车速在120公里每小时，司机打个喷嚏，车就会开出20-30米的距离，人在打喷嚏瞬间是没有意识的，一旦突发意外，可能导致车毁人亡，因此速度越快，风险越大。目前，我国已经是全球第二大经济体，即便是高质量发展条件下经济增速趋于平稳，在增速上也连续多年高于西方国家，随之而来的风险也在积累和加大。今年年初党中央举办省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班，习近平总书记强调要防范政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境和党的建设等七个方面的风险，提出既要防范“黑天鹅”事件出现，也要防范“灰犀牛”事件发生。所谓“黑天鹅”事件就是指难以预料的、突发但破坏性很大的小概率事件，“灰犀牛”事件就是指日常普遍存在，潜在风险很大，但演变周期很长的大概率事件。如果要简单地做个类比，我觉得重大自然灾害很可能就是“黑天鹅”事件，比如汶川地震的瞬间爆发；而重大生产安全事故很可能就是“灰犀牛”事件，就是因为规章制度不严格，员工操作不规范，安全管理有漏洞，日积月累引发重大事故。而且，重大自然灾害、重大生产安全事故与各种风险都有很高的关联度，不仅极有可能引发经济风险，也可能引发意识形态风险，甚至会引发政治风险、社会风险。比如，日本福岛核电站泄漏，民众强烈要求当局下台；韩国世越号轮船倾覆，国民强烈要求总统下台，朴槿惠几次道歉都不被接受，这都是重大政治风险。如发生重大自然灾害、重大生产安全事故，很可能就会打断一个企业、一个地区，甚至一个国家正常经济发展进程。要应对重大风险挑战，就必须做出制度性安排。如果没有一整套应急管理体制做支撑，这些风险就得不到防范，在风险发生后也得不到及时化解。这样就会聚集风险，对整个体制造成巨大挑战。这次应急体制改革，是中央为防范和应对重大风险挑战所做的重大制度性安排，同时也赋予了应急管理部门在防范和应对重大风险挑战方面的重大政治责任和重要工作职能。
再次，应急管理体制改革是应急管理体系的系统性重构。应急管理从理念、指导思想、路径方法到组织实施，是重大的系统性构建，不是简单的增增减减、调多调少。在此次机构改革中，中央对应急管理体制改革提出要实现三大目标：一是加强、优化、统筹国家应急能力建设。加强就是量的增加，绝对投入的增加。优化就是体制机制的完善。统筹就是应急管理部门要担负的重要责任。二是构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系，这是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。三是形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的应急管理体制。通过应急管理部门的担当作为、高效运转，使国家应急能力得到进一步提升，国家应急体系得到优化完善，使应急管理体制更加高效顺畅。习近平总书记要求，这次机构改革既要有物理变化，也要有化学反应。应急管理部门从职能上整合了十多个部门的职责，从机构和人员上转隶了多个部门的机构人员，是真正既有物理变化，又需要化学反应的部门，是应急管理自上而下从机构到职能的系统性重构。
第二个问题，怎样认识改革后的应急管理部门？
现在国家、省、市、县四级应急管理部门已全部挂牌组建。应急管理部是去年4月份挂牌成立，省应急厅是去年11月份组建完成，全省市县两级在今年3月份前基本已完成。应急部门从上到下，机构已基本建立。如何认识当前的机构，需要我们认真思考，只有把应急机构的性质、总体特点、阶段性特征认识清楚，才能对应急管理事业有整体的把握，又能明确着力的重点。我分析，当前应急部门有三大基本特点、两个阶段性特征。
三大基本特点，具体来讲：
（一）应急管理部门是体现党和国家机构改革总体要求，得到重点加强的部门。机构改革的总体目标是要构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系，形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，形成职责明确、依法行政的政府治理体系，形成中国特色、世界一流的武装力量体系，形成联系广泛、服务群众的群团体系，这是国家机构改革指导思想中的五句话。具体到应急管理部门，是整个国家职能体系中非常重要的职能，也是这次机构改革中重点得到加强的部门。第一，机构加强。以原安监局为主体组建，但并不是单纯的把其他部门并入，而是新组建成立一个部门，组建后人员、机构、身份都有新变化。原安监局是政府直属机构，新组建的应急管理部门都是各级政府的组成部门，自上而下人员和编制都有较大增加，机构得到明显加强。第二，职能加强。应急管理部有18项职责，我省应急管理部门有17项职责，整合了水利、林草、地震、消防等若干个行业部门的职责，从整体上讲，职能得到加强。省减灾委、省防汛抗旱指挥部、省森林草原防火指挥部等几个重要的省级应急指挥机构的办公室也都设在应急管理厅。《突发事件应对法》规定的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四个方面的突发事件中，应急管理部门承担自然灾害和安全生产两大领域的应急管理，在整个应急体系中具有举足轻重的作用。第三，对口贯通。在此次机构改革中，中央允许地方根据需要灵活设置工作部门，加上市、县机构数量有严格限制，一些机构没有对口设置，但中央的政策方案要求新组建的部门省市县都必须对应设置。因此，应急管理机构从国务院到县区自上而下全部贯通。下一步，我省还要组建乡镇应急管理所，设置村级应急管理室，这样就形成从国家到村的应急管理体制，这是应急部门承担的重大责任，也是巨大的体制优势。
（二）应急管理部门是体制调整最大，职能整合难度最高的部门。此次应急机构改革，不是简单的加加减减，是系统性重构，所以体制调整最大，职能整合难度也最高。许多部门给应急部门划转了职能、机构和人员，有的部门给应急部门只划转职能，没有划转机构和人员，还有的部门给应急部门划转小机构和少量人员，但应急部门却因此承担了重要职责和大量事务，像这种情况，在市县还比较普遍，所以整合难度很大。从安全生产角度讲，“三管三必须”涉及所有的行业领域，应急管理部门既要履行好矿山、危险化学品等领域的直接监管责任和工贸等行业的综合监管责任，又必须督促行业管理部门尽到行业监管责任，从工作上要与30多个行业部门进行工作协调，工作范围之大，协调事务之多，是其他部门所少有的。从应急管理的角度讲，目前我们又处在“三合”的阶段，任务也十分繁重。既有内部融合。各层级都有转隶人员，省应急厅转隶了42名同志，来自七八个部门，这就存在内部融合的问题，既需要机构融合、人员融合，也需要感情融合。也有外部整合。有很多职责虽然划转给应急部门，但应急部门很难独立承担，就是小机构承担了大事。比如，防汛抗旱是靠转隶来的15名同志防的吗？如不修好河堤、不筑好水库、不疏浚好渠道、不建好防护设施，光靠防汛办是不能防好汛情的。应急体系是一个完整体系，涉及大量的外部整合。还有体制磨合。比如，消防救援、森林消防两支队伍，以垂直管理为主、地方管理为辅。在实际的队伍建设、应急救援中如何操作？一系列体制机制都需要磨合，中央明确了三年磨合期，我们要做的是通过创造性的工作，磨合得更顺、更畅、更好、更快，打造高效的应急救援体系。
（三）应急管理部门是社会关注度极高，任务不确定性和复杂性最大的部门。应急管理部门的职责所在概括起来就是“天灾人祸”的防与救，生产安全事故基本上算是“人祸”，因为生产安全事故背后大都有人为因素，或是操作不规范，或是培训不到位，或是制度执行不严格，逐个环节失守，导致事故发生。而洪涝、干旱、森林草原火灾、地质灾害和地震等灾害被称为“天灾”，因自然因素引发，我们客观上很难阻止发生，只能尽全力减少其危害。应急管理部门面对的事件往往具有很大的不确定性，比如，哪个山体松软时会发生崩塌？哪天下雨会形成暴洪？哪个企业的操作人员会突然打个盹？这些都很难预料。应急部门也是受社会关注很高的部门。为什么关注度高呢？因为我们管着三件事，第一是人命关天的事，无论是自然灾害，还是生产安全事故，都有可能造成人员伤亡，甚至重大人员伤亡，都是人命关天的事。如果我们救援及时，处置得当，就可以减少人员伤亡和财产损失；如果我们救援不及时，就可能扩大人员伤亡和财产损失；如果我们指挥失当、瞎指挥，还有可能造成次生灾害事故。第二是防不胜防的事，自然灾害和安全生产事故管理的关键在防，而且也立足于防，但并不是所有的事件都能完全防住。其他领域的工作，只要我们下足了功夫，真正做到位，是可以打包票，立军令状的。但是应急管理部门面对的“天灾人祸”，无论什么时候、无论什么人都不敢打包票，因为这些事件的确有偶发性、不确定性，可以说是防不胜防。但我们的态度和要求是防不胜防也要防，防不可能杜绝出事，但可以大大减少出事的可能，而不防就可能不断地出事。第三是牵一发而动全身的事。一旦发生自然灾害和生产安全事故，应急部门的职责是统筹调动社会各方面资源，迅速开展应急处置。应对自然灾害和生产安全事故，既要考虑如何建好队伍，如何更好地救援，如何疏散群众减少损失；还要考虑严防次生灾害和事故，做好舆情应对，安抚好遇难者家属和受灾群众，任何一个环节的失误，都可能造成严重的后果，难度之大，复杂程度之高，非一般的工作可以比拟。
两个阶段性特征，具体来讲：
（一）机构虽已完成组建，但上下不贯通、左右不协调问题仍然突出。省市县应急机构都已组建成立，包括县区人员已基本到位。但从上下联通看，机构体系没有实现完全贯通。国家层面，国家地震局、煤矿安全监察局、消防救援总局、森林消防局，这几个机构是由应急管理部统一管理的。省市县三级情况则有很大差别，比如，省级地震部门由国家垂直管理，而市县地震部门大部分已并入应急机构；消防救援和森林消防两支队伍仍以系统管理为主，在业务上保有相对的独立性。从左右协调看，应急管理涉及的很多职责职能并没有完全划分明确，交叉重叠或脱节空档的问题仍然不同程度存在。防汛抗旱、森林草原防灭火等方面各部门共同履行“防”的责任和应急管理部门“救”的责任如何履行还缺少协同有效的体系支撑和运行规范。
（二）职能职责基本明确，但履行职能的技术手段和支撑体系还十分薄弱。明确由应急管理部门承担的17项职能中，有一些职能，比如安全生产监督管理职能是我们以前的主业主责，这是清楚的。但也有部分职能，只有职能职责没有支撑体系。比如防汛工作，划转过来的就是防汛办，实际上防汛办承担的责任应该是信息的上传下达、情况的汇总、简报的编发，整个防汛不是靠防汛办防的。大江大河的水资源调度，水库的除险加固，城市和乡村防洪河堤的修筑和恢复，这些职能还主要由水利部门负责。再比如地质灾害防治，自然资源厅给应急厅转隶了3名同志，应急厅就承担地质灾害应急工作，仅靠3个人怎么应急？全省地质灾害监测点共有1.5万个，哪些地方有滑坡、崩塌，降雨以后哪些会引发地质灾害，应急管理部门目前基本是不清楚的。经过大量的前期工作，我们已经把消防、地震、森林的几个指挥平台连接到一起，但防火、防汛抗旱、地质灾害应急涉及的监测体系尚未实现信息联通和资源共享，汛期将至，协调整合的任务还十分艰巨。
第三个问题，怎么干好新时代的应急管理事业？
应急管理是一项工作，但更是一项事业。工作是阶段性的具体的，事业是长期的系统的。近年来，国家先后出台一系列法律法规和政策规定，对安全生产体系和灾害防治体系进行了规范和完善，应急管理已经具备了较为完整的法律法规体系，机构改革更是给应急管理建立了机构和工作基础，应急管理已经成为一个体系，要提升这个体系的整体水平，就需要我们把应急管理当做一项重大的事业来对待，并且把这项事业真正干实、干好、干精。
我的考虑是要围绕“一个中心”、盯紧“三大目标”、建立“六大体系”。
“一个中心”就是坚持以人民为中心，尽最大努力减少事故灾害，尽最大可能保
