一、关于第一单元讨论的立法规划问题
二、关于第二单元讨论的地方立法的策略问题
三、关于第三单元讨论的立法条件成熟问题
在首届立法学青年论坛上的总结发言：不做盲人摸象式的法学研究
刘松山
（2025年8月6日）
各位领导、老师和同学：
首届立法学青年论坛的全部议程快要完成了。这个论坛借鉴了其他研究会的经验做法，第一次举办，参与度广、研讨深入。我刚才统计了一下，参与论坛主要环节发言的有26人，另有10多位领导、老师和同学参与了自由讨论。
我们在一天半的时间内集中讨论了三个议题。三个议题针对性强，比较务实，也有很强的理论性。丁轶、朱志昊、王起超三位教授做了充分而精彩的主报告。围绕他们的主报告，大家深入进行了交流，更有辩论、交锋。这些交锋非常有趣，有深度。
黑龙江人大的李主任（注：黑龙江省人大法制委员会李启祥副主任委员）评价说，大家的思维能力都很强，批判也很深刻。李主任对大家的肯定，我深有同感。有的交锋，我听得血压都升高了。傅爱竹对王起超的批判，就展示了他很强的思辨能力。
确实，大家不仅思辨能力强，而且讲得都很有道理。我觉得整个会议的气氛非常好。更重要的是，我们虽然是青年论坛，但还有年长的、特别是长期在地方人大常委会从事立法工作的领导，像我们的姚主任（注：山东省人大法制委员会姚潜迅副主任委员）、何主任（注：原河北省人大常委会法工委副主任何书堂）、李主任（注：黑龙江省人大法制委员会李启祥副主任委员）都亲自参加我们的会议，一直陪伴着我们。这是理论和实际的真正结合，为我们向实践学习提供了宝贵的机会。实务部门的领导有着丰富的经验，对我们的制度、组织都非常熟悉，又长期领导、负责具体的立法工作，他们的发言、讨论，给了我们很多重要的启发和指导。
我听了会议的报告和讨论，有很大的收获。
立法学的青年论坛是第一次举办，从准备到会议的召开，时间很紧。这么紧张的时间内，烟台大学、烟台大学法学院，特别是周宇骏教授和他的团队，把工作做得这么细致、这么有效，十分不易。在他们的组织和精心服务下，整个论坛很有质量、非常成功。在这里，我们由衷感谢烟台大学，感谢周宇骏教授和他的团队，为论坛的成功举办所付出的辛勤劳动。
借这个机会，我想就两个方面的问题向大家做一个汇报。一是我们讨论的三个议题，我也想借此机会，汇报一下我个人的一些想法。二是想与大家，尤其我们年轻的学者，就怎么来做立法学研究，交流一下我的一些想法。
一、关于第一单元讨论的立法规划问题
我个人认为，主要地看，立法规划是对立法的一种管控手段，目的是把立法活动管起来，让它有序进行，当然不排除它的其他目的和特点。
从立法程序上看，立不立法，何时立法，立什么法？应该属于提出立法议案主体的职权，讨论立法规划，应当聚焦于提出立法议案的主体。所以，立法规划主要是提出立法议案主体的规划。如果在法定提案主体之外，或者说在这个主体之上，还有一个更高的主体来“规划”，那么这个规划可能就有不少问题值得研究。规划得好是可以的，规划得不好，就会有负面作用。
研究立法规划，我觉得可以有几个角度：
一是从历史的角度考察，看我们现行的做法、制度是怎么来的。立法规划开始是存在争议的，制定《立法法》写入相关内容时，有明显的质疑，所以放弃了。但后来修改立法法，又将它变成具体的法律条文。这说明，立法规划经过了一个逐步强化的过程。
另一个是要结合我们的体制与国情，深入考虑，我们为什么要有一个立法规划，而且如此重视。
第三，对这个问题的研究，既可以与前苏联的作法做比较，也可以西方资产阶级国家的作法做比较。
二、关于第二单元讨论的地方立法的策略问题
朱志昊教授在论文中用的是“象征化行为策略”这个表述。我觉得研究地方立法的策略需要考虑几个角度。第一，与法律相比，地方立法仍然是补充性的。第二，在地方人大行使各项职权的体系中，地方立法实际上所占比重并不大，甚至可以说是一个并非特别重要的职权。把过多的注意力放在立法上，就容易忽视和削弱地方人大其他诸多重要职权的行使。目前看来，立法可能被强调得有些过头了。第三，地方立法的策略，是从属于法律、行政法规的。
地方立法作为地方权力机关行使职权的一种方式，其策略具有自身特点。例如，地方立法能否像我们所批判的那样，不能政策化、运动化、短期化？再有，昨天有学者认为地方立法要具有“刚性”，能不能一概地强调这个特点？我个人倒觉得，与国家的法律相比，地方立法可以较多地是政策性的、短期的、灵活的，也不必像法律那样有刚性，不必过于强调强制性，地方层面哪有这么大的强制权力？在我们的法律体系下，地方立法的强制性是受约束的，它的许可、强制、处罚，都受到严格的限制。
对于地方立法与国家立法的诸多重要区别，现在研究得不够。只有把这些相关的问题研究深、研究透，我们才能更好地取舍和运用地方立法的策略。
三、关于第三单元讨论的立法条件成熟问题
应当注意，立法法中规定的“条件成熟”，主要是针对授权立法而言，并非针对所有立法活动的。习近平总书记提出，要“推动条件成熟领域的法典编纂”，但“条件成熟领域的法典编纂”与立法普遍遵循的程序和基本原则还是有较大区别的。
根据立法法的规定，立法要从实际出发，要适应改革要求，合理规定权利与义务、权力与责任。但是，在立法法规定的立法基本原则里，并没有“条件成熟”这一要求。
上世纪八十年代中期，主要是1985年的时候，全国人大对国务院进行了一揽子授权，允许国务院在经济体制改革和对外开放方面制定暂行的规定或者条例。这等于把应当由全国人大及其常委会制定法律的不少权力授予了国务院。但是，授权之后就面临一个问题：国务院对这些事项一直制定行政法规，用行政法规来调整，而不提出制定法律的议案，怎么办？而长期用行政法规来代替法律，则会出现“尾大不掉”、授出权力之后难以收回的问题。为解决这个问题，在制定立法法的过程中，有关方面就想了一个办法，要求对于授权的事项，“条件成熟”的，要及时制定法律。也就是说，制定法律的条件成熟时，国务院要及时提出议案，推动它变成法律。但是，这个方案也很快受到了质疑，即什么叫“条件成熟”，拿什么标准来判断条件成熟与否？
所以，我们现在看到的立法法中的“条件成熟”，实际上是针对授权立法的，要求被授权机关在条件成熟的情况下及时提出议案，而不是离开被授权主体，在更广泛的意义上讨论立法的“条件成熟”。如果在提出议案的主体之外研究“条件成熟”，可能会面临很多问题。
谈“条件成熟”，就要求确立一套是否成熟的标准，并且是理性的、客观的。但这又很难，因为立法本质上是人的意志和利益的体现，有时是非理性的，不好用标准去衡量。所以，很难用一套是否成熟的标准，来要求提出议案的主体和审议表决的主体。
实际上，条件不成熟的法案，特定情况下也是能通过的。立法者要实现其意志利益，希望尽快用立法将某一社会关系固定下来，这样的立法与条件是否成熟，就没有必然关联。而条件成熟了，却不能提出议案和交付审议的情况，恐怕也是有的。条件成熟与立法机关组成人员的意志利益，没有必然关联。
对条件成熟的判断，既可以是立法程序中的问题，也可以是立法程序之外的问题，而更多时候又可能是立法程序之外的问题。但是，如果有一只行政性质的手，居于提案主体和审议主体之上，来判断制定一件法的条件是否成熟，并决定什么时候出台一部法，那么，值得研究的问题，还是不少的。
以上是我就论坛的三个议题，汇报的一些粗浅想法。接着，因为大家都是青年学者，我想就研究立法学的一些方法，与大家做一个交流。
第一，把立法学研究与宪法学研究紧密地结合起来。
立法学应归属于宪法学。当然，立法首先要讲法理，将基本的法理融会贯通于立法中，非常必要。但立法活动本质上是一个宪法活动，要研究好立法学，前提是精通宪法。否则，就很难有效地研究我国的立法体制、立法程序。
现在，对宪法的研究与立法的研究存在分离的现象，从宪法角度专门研究立法的偏少。而宪法学真正深入研究我国政治体制及其运转的又更少，主要的，往往是在体制之外找一个话题，或者找一个与体制不紧密的话题，提出个人观点、个人见解。这种研究的价值当然不能否认，但如果长期局限于此，就缺乏生命力了。
宪法学对立法的研究，主要聚焦于备案审查，大家都盯着这个。备案审查只是立法监督中的一个小环节，现在被过度放大了。备案审查固然需要研究，但如果不精通宪法体制，想研究好这个环节也不容易。
立法涉及国家政权机关包括政党的体制及其运转，如果对这些不了解或者了解不透彻、把握不准确，就很难展开相关的研究。举个例子：昨天好像有学者提出，立法规划应当由全国人大及常委会通过，理由是由委员长会议通过，不够权威。问题是，即使由委员长会议通过一个立法规划，在体制上也是存在争议的，显然就更不能由全国人大及其常委会审议通过了。否则，就背离了人民代表大会制度的体制。
我们提出的许多见解，背后往往涉及宪法体制，对体制把握不精准，提出的建议很可能脱离实际。因此，要把立法学研究和宪法学研究紧密地结合起来，在宪法的框架下研究立法。
第二，不做盲人摸象式的研究。
我们通常会列举张三怎么说，李四怎么说，王五怎么说，最后来一个我怎么说的观点结论。这种方法用在法学其他领域的研究中，大概是可以的，但不宜用到立法学、宪法学的研究中。
为什么？因为我们的宪法体制、立法体制中，一个现象、一个行为、一个问题，特别是那些重大的体制性问题、重大的制度性和实践性问题，它的根源、要害、解决问题的最优方向或者方案，通常只有一个，不可能有多个。而我们做研究，所要寻找的，就是这个根源、要害，就是解决问题的倾向性的最优方案。说到底，就是要找到事物的主要矛盾和矛盾的主要方面。而事物的主要矛盾和矛盾的主要方面，不可能有多个。
张三怎么说、李四怎么说、王五怎么说，看上去是各抒己见，背后反映的却是因为没有抓住主要矛盾和矛盾的主要方面而产生了认识上的分歧。比如，讨论立法规划的性质，就出现了“立法准备说”、“立法预测说”、“准法说”、“立法文件说”、“立法建议说”，还有“硬法说”、“软法说”等。看起来观点很多，反映的却是对立法规划的根本性质究竟是什么、如何找到它的根本性质，认识不够清楚，所以出现了争议。
为什么会出现这些争议？因为我们只从某个角度、某个局部、某个片面去考虑问题，然后得出结论，说这个东西是什么样、应该怎么样。这种研究是片面的、盲人摸象式的。对立法规划、地方立法的策略、立法条件成熟等问题的讨论，都可能出现这种情况。所以，研究问题的角度和视野不能局限于一个小角度，必须考虑方方面面，要抓主要矛盾和矛盾的主要方面。这一点极其重要。建议大家参考。
实际上，在体制确定和大的方向比较一致的情况下，对于各类问题的
