深刻把握“十五五”规划的核心要义 105

5. 中国人民大学信息资源管理学院张美芳：

我国档案保护事业“十四五”回顾与“十五五”展望… 110

5. 中经记者杜丽娟：

中国工业发展“十五五”展望：高质量推进新型工业化进程… 117

5. 甘肃省张掖市高台县良种繁育推广中心谢钰：种业强县建设路径探索

基于高台县“十四五”实践的“十五五”发展策略研究 121

5. 刘欣琦：

走向“十五五”：财税体制改革思路前瞻与重点领域 126

二、企业

5. 通用技术集团健康养老产业有限公司发展规划部翟盼宁：

养老国企“十五五”时期高质量发展的建议… 144

5. 中核战略规划研究总院有限公司：

“十五五”期间“双碳”目标下… 151

5. 郑州工商学院商学院陈涛：

“十五五”时期国有企业改革深化与高质量发展路径探索… 157

5. 天水市企业家协会课题组：

开辟新兴产业新赛道铸造经济增长新引擎&天水市“十五五”低空经

济发展路径和策略研究… 174

5. 中国石化集团经济技术研究院有限公司陈前：

我国新能源行业“十四五”发展回顾及“十五五”展望… 182

5. 国家发展改革委能源研究所所长吕文斌：

以高比例可再生能源发展&我国能源电力绿色转型的思考…189

三、其他

5. 张学良：

长江经济带发展战略实施成效及“十五五”重点举措 194

5. 中国社会科学院学部委员、原副院长、教授高培勇：

“‘十五五’时期经济社会发展形势与战略重点”笔谈之一&“十五

五”要在完善分配制度上取得实质性进展… 210

5. 中国社会科学院学部委员、工业经济研究所原所长，研究员史丹：

“‘十五五’时期经济社会发展形势与战略重点”笔谈之二&以新型

能源体系建设为重点推进“十五五”能源高质量发展… 214

5. 中国社会科学院学部委员、农村发展研究所所长，研究员魏后凯：

“‘十五五’时期经济社会发展形势与战略重点”笔谈之三&“十五

五”时期我国农村发展的若干问题… 218

5. 中国财政科学研究院研究员刘尚希：

“‘十五五’时期经济社会发展形势与战略重点”笔谈之四&形势的

不确定性与趋势的确定性… 222

5. 北京大学党委常委、副校长、经济学院教授、博士生导师董志勇：

“‘十五五’时期经济社会发展形势与战略重点”笔谈之五&多措并

举着力推进民营经济高质量发展… 228

5. 中国国土经济学会理事长、研究员肖金成：

“‘十五五’时期经济社会发展形势与战略重点”笔谈之六&依托国

内区域合作，促进国际次区域合作… 232

5. 中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部教授王小广：

“‘十五五’时期经济社会发展形势与战略重点”笔谈之七&“十五

五”时期我国经济发展的挑战、趋势及战略重点… 236

5. 毛锦凰：

“十五五”时期甘肃“三新”协同发展的着力点… 240

5. 辽宁大学经济学部王伟光：

“十五五”时期科技创新驱动产业结构现代化的战略思考… 243 33．师东晖：

“十五五”时期宁夏巩固拓展脱贫攻坚成果的重点方向和政策建议…255 34．中国社会科学院财经战略研究院田野：

“十五五”时期推动服务贸易高质量发展的态势前瞻与战略思路……265 35．钟晓萍、于晓华：

“十五五”时期推进城乡融合：四重循环与实践进路… 280

36. 南京大学长江产业发展研究院凌永辉：“十五五”时期推进中国式新

型工业化的重点任务、潜在挑战与实践进路… 294

36. 全国政协常委、民革中央副主席、民革四川省委会主委欧阳泽华：

“十五五”时期我国绿色能源格局展望和发展要点… 308 38．东莞理工学院马克思主义学院尚静：

“十五五”时期我国农村社会工作的历史起点、主要挑战与发展趋势…313 39．廖永松：

“十五五”时期我国乡村产业高质量发展研究 321

40. 辛倬语：

“十五五”时期西部地区人口较少县域发展路径与对策研究… 330

40. 中国科学院科技战略咨询研究院研究员赵作权：

“十五五”时期先进制造业集群发展的优先方向… 339 42．山东大学经济学院教授、博士生导师余东华：

“十五五”时期新质生产力与未来产业互动发展路径探析… 342

43. 曲永义：

“十五五”时期中国工业发展展望* 356

43. 中国人民大学应用经济学院杨天宇：

“十五五”时期中国国民收入分配格局优化的挑战与对策… 377

43. 南开大学金融学院王博：

“十五五”时期中国数字金融发展的机遇、挑战与对策 391

43. 首都医科大学宣武医院党委书记管仲军：

公立医院如何谋篇“十五五”… 411

43. 丁文广：

关于“十五五”期间推动甘肃国家公园高质量发展的建议… 417

43. 辽宁社会科学院经济研究所温晓丽：

关于“十五五”时期辽宁扩大有效益投资的重点领域及投资策略研究…422 49．蔡尚伟、赵悦彤：

关于“十五五”中国文化产业发展规划若干问题的初步思考… 430

50. 笪晓军：

关于促进“十五五”时期甘肃城市高质量发展的建议… 437

50. 娄振华：

关于谋划和制定天津“十五五”规划的思考和建议… 440

50. 王钦、陶鸠：

迈向“十五五”时期的中国制造业：战略任务与推进路径… 445

50. 王开泳、徐少杰：

面向“十五五”和现代化的中国新型城镇化建设与城市治理路径……458 54．孙久文、王潜：

面向“十五五”时期的区域经济发展：成效、挑战与路径探索… 471

55. 佛山职业技术学院何春霞：

思政课教师服务“十五五”职教高质量发展的思考… 484

55. 中国宏观经济研究院姜长云：

推进乡村全面振兴的“十四五”回顾与“十五五”展望∗ 486

55. 中国社会科学院经济研究所经济增长研究室副主任中国社会科学院上市公司研究中心副主任张鹏：

挖掘“十五五”时期经济增长新潜力… 508

“十五五”期间提升基层应急能力应强化应急科普舆论引导效能

天津师范大学政治与行政学院教授、博士生导师 温志强

基层应急能力建设是防范化解重大安全风险的固本之策，是推进应急管理体系和能力现代化的重要内容。近日，习近平总书记对“十五五”规划编制工作作出重要指示，强调坚持科学决策、民主决策、依法决策，高质量完成“十五五”规划编制工作。应急管理需准确把握“十五五”时期的阶段性要求，为科学谋划推进应急管理体系和能力现代化打牢基础。当前，各类突发事件呈现“线下处置”与“线上发酵”交织并行的新特征，突发事件的发生往往伴随信息真空、谣言滋生与公众恐慌，导致舆情态势复杂多变，对社会稳定和人民安全构成严峻挑战。应急科普作为应急管理工作的重要组成部分，是传播科学知识、澄清事实真相、稳定社会情绪的关键手段，其重要性日益凸显。为切实提升基层应急能力，亟需将应急科普响应纳入突发事件处置核心环节，构建科学、高效、精准的应急科普与舆情引导协同机制。

一、健全基层应急科普舆论引导协同机制

习近平总书记指出：“要把公共安全教育纳入国民教育和精神文明建设体系，加强安全公益宣传，健全公共安全社会心理干预体系，积极引导社会舆论和公众情绪，动员全社会的力量来维护公共安全。”基层作为公共安全治理的“最后一公里”，其应急科普的实效性直接关系到公众安全认知的深度与广度。

1. 强化统筹权责，打造科普中枢。一是设立科普中枢机构。整合宣传、卫健、应急管理、教育等多部门资源，在街道应急指挥部下设科普专班，依托便民热线电话、社区网格员、舆情监测系统实时抓取民众科普需求。联动本地高校、科研院所建立“1小时响应专家池”，针对高频应急问题24小时内给出权威解答。同时，依托融媒体中心制作图文、短视频等多形态科普产品，通过政务新媒体、社区微信群、应急广播等渠道实现精准触达，确保覆盖广大目标人群；建立全链条一体化流程，实现突发事件科普响应高效运转。二是实施科普责任清单制度。明确常见突发事件场景的各部门职责，卫健部门负责公共卫生事件的专业解读，应急管理部门聚焦灾害避险技能培训，宣传部门统筹舆情监测与引导，并联合网信部门核查处置涉突发事件的虚假信息，教育部门做好校园应急科普教育，各部门形成权责清晰的责任链条。三是建设县、乡、村三级资源共享枢纽。县级应集成本土典型灾害处理案例库，汇集案例视频、专家课

件和多语种科普素材，对接省级应急科普资源平台；乡级要聚焦本地特色风险， 补充录制方言版应急广播，整合乡镇文化站、新时代文明实践所等阵地资源； 基层乡村可在党群服务中心、农村便利店设置“应急科普角”，配备智能科普屏、纸质手册自取架，并完善村级微信群传播台账，确保留守老人、文化程度较低群体实现全覆盖。通过资源的共享复用，提升资源利用效率，增强基层应急科普的支撑能力。

2. 构建协作网络，激活科普细胞。一是推动专家下沉，组建“基层应急科普智库”，实施“双包联”制度。聚焦自然灾害高发区、化工产业集聚区等风险防范重点区域，精准匹配地质勘探、安全工程等领域权威专家，采取“一对一”驻点模式，通过现场教学、实操培训、案例研讨等方式，将前沿应急理论与实践经验深度融入基层一线。同时，组建涵盖医疗急救、心理干预、舆情应对的专业小组，依托应急管理信息化平台，开通全天候在线咨询通道，针对基层应急科普薄弱环节提供全流程、全周期的智力支持，为提升基层应急处置舆论引导能力提供坚实保障。二是引导社会力量广泛参与。以政府购买服务、公益创投等方式，引导专业社工机构实施“应急科普进楼道”民生工程，将应急科普纳入物业服务标准化建设范畴，推动物业管理与应急科普深度融合。同时，组建以退休消防员、医护人员、专业技术人员为骨干的“银龄应急科普队”， 深入推广“流动科普大篷车”特色品牌，构建起政府主导、社会协同的应急科普生态网络。三是激发基层应急科普内生动力。培育“社区科普达人”，立足本土文化特色，创作群众喜闻乐见的科普作品，推动应急科普从“单向灌输” 向“双向互动”转变。同时，依托新时代文明实践站、社区文化广场等阵地， 开展群众性科普活动，激发公众参与应急科普的主动性和创造性，共筑应急防线的强大舆论合力。

3. 建立传播矩阵，打通信息末梢。媒体作为连接应急科普与公众的核心桥梁，在提升全民应急素养中发挥着不可替代的作用。构建以主流媒体为引领、各类媒体全面参与的融合传播矩阵，是实现应急科普高效触达、有效转化的关键路径。主流媒体应发挥权威性与公信力优势，当突发事件发生时，第一时间抢占舆论高地，及时发布权威信息，通过制作深度解读、专家访谈等高质量科普产品，为公众提供专业且全面的科普内容，稳定舆论导向。商业网站、社交媒体平台、资讯聚合平台等需切实履行主体责任，将应急科普纳入平台治理体系，主动承担起社会教育功能，在首页焦点图、弹窗推送等重要位置以及

灾害发生前后的关键时段，优先推送权威应急科普信息，主动设置科学议题， 利用算法推荐优势精准触达目标人群。同时，积极探索利用短视频、直播互动等新媒体形态，鼓励自媒体创作者围绕应急科普主题，开发趣味性强、传播力广的微视频、互动图解、科普游戏等产品，以“短平快”的传播形式契合当下公众碎片化阅读习惯，让科学知识实现“破圈”传播。通过构建全时段不间断的立体化科普信息流，确保应急科普知识能够快速、准确、广泛传递，为构建安全韧性社会提供舆论支持与知识保障。

二、技术赋能实现基层应急科普精准投送与风险预警

习近平总书记指出：“要加强国家科普能力建设，深入实施全民科学素质提升行动，线上线下多渠道传播科学知识、展示科技成就，树立热爱科学、崇尚科学的社会风尚。”随着数字技术、人工智能的深度演进，基层应急科普宣传要善用信息化手段进行内容创新，平衡内容专业度与不同基层受众群体接受度之间的关系，实现精准推送、有效推送。

1. 构建基层舆情—需求智能感知系统。精准把握舆情动态与公众科普需求，是高效应对突发事件的关键前提，也是筑牢应急管理防线的核心环节。以“城市大脑”数据中枢为核心，综合运用自然语言处理（NLP）、大数据分析等前沿技术，构建全域覆盖、动态更新的智能化应急科普需求感知体系，通过对社区微信群、网络社交平台等多源数据的实时监测与智能解析，精准捕捉公众在突发事件中的信息诉求与情绪动态，深度挖掘公众认知盲区、理解误区和潜在恐慌诱因，为科学引导舆论、制定科普策略提供数据支撑。同时，基于地理位置、人群结构、历史灾害数据、基础设施状况等多维度标签，绘制可视化“风险—需求图谱”，精准识别老旧小区、城乡接合部等高风险区域，以及留守儿童、独居老人、外来务工人员等特殊群体的差异化应急科普需求，科学预判不同区域的科普优先级，推动应急科普资源从“大水漫灌”转向“精准滴灌”， 实现预警信息发布与公众需求响应精准匹配，有效提升应急科普的针对性与实效性。

2. 开发轻量化科普生产工具。聚焦基层应急科普能力建设“最后一公里”存在的堵点和难点问题，需创新构建智能化、标准化的基层应急科普支撑体系，以科技赋能推动基层应急科普工作提质增效。一方面，面向基层工作者群体，研发配备集成式“智慧科普工具箱”，深度嵌入人工智能创作模块，依托前沿技术实现科普内容的自动化、专业化生产。基层人员仅需输入灾害类型、

科普主题等关键词，系统即可快速生成图文海报、短视频脚本、科普手册等多形态宣传模板，有效解决基层科普创作能力不足、内容质量参差不齐等问题。另一方面，搭建覆盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等多领域的典型案例库，通过系统化梳理台风、地震、火灾、危化品泄漏等各类突发事件的处置经验、应对策略与公众科普要点，形成标准化、可复用的科普方案模板。通过智能检索系统，一键调用与实际需求匹配的成熟方案，快速完成科普内容策划、制作与传播，推动基层应急科普工作从“经验驱动”转向“数据驱动”，大幅提升应急科普响应效率与内容供给质量。

3. 打造分层预警—响应通道。打造科学化、层级化的应急科普预警响应机制，是提升基层应急处置能力、增强风险应对韧性的关键举措。通过建立蓝、黄、红三级差异化预警体系，以风险等级为导向，精准匹配不同强度的科普传播策略，实现应急科普的靶向发力与精准施策。在蓝色预警阶段，依托大数据用户画像与智能推送技术，通过政务APP、社区微信群、电子显示屏等数字化渠道，向目标人群定向投放防灾减灾知识贴士。通过每日推送灾害成因、预防措施、自救技能等轻量化科普内容，潜移默化地强化公众风险防范意识，推动应急科普融入日常生活场景。进入黄色预警后，进一步升级科普传播策略， 充分发挥传统媒体与基层组织的协同优势。利用应急广播高频次滚动播放避险指导音频，组织网格员逐户发放图文并茂的科普卡片，重点面向老年群体、外来务工人员等信息接收薄弱人群开展精准科普，确保关键知识入户到人。遇到红色预警等极端情况时，即刻启动“空中+地面”全域覆盖机制，全天候不间断播报警情与避险指令，同步组织权威专家开展多平台直播答疑，实时回应公众关切，破除信息壁垒。同时，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，发动党员先锋队、社区志愿者深入街头巷尾、田间地头开展流动宣传，确保应急科普信息穿透基层治理末梢，以立体化、递进式传播矩阵筑牢人民群众生命安全防线， 切实提升基层应急处突能力与风险应对韧性。

三、深化内容建设筑牢基层应急科普引导根基

习近平总书记强调：“加强安全风险源头治理，抓好全链条各环节安全管理，做好监测预警，完善应急预案，夯实基层基础，确保工作更加得法、管用、有效。”从政策层面保障应急科普工作的开展，强化应急科普顶层设计，探索制定应急科普工作的纲领性文件，有助于筑牢应急科普立体化保障机制建设。

1. 创新科普内容表达范式。应急科普内容质量是引导舆情、凝聚共识

的关键所在，不仅直接关系到公众对应急信息的接受度与信任度，更影响着社会整体的风险应对能力。在信息传播碎片化、舆论环境复杂化的当下，应急科普需构建起全链条质量把控体系与动态化内容供给机制。内容生产环节必须严守科学防线，科普信息的发布需经权威科研机构、专业领域专家团队严格审核把关，杜绝未经证实的观点与模糊表述，确保传递内容的准确性与公信力。在内容创作层面，需深度把握传播规律，创新实现“硬核知识软传播”，将晦涩复杂的科学原理、专业术语，巧妙转化为公众易于理解、记忆和运用的传播形式。同时，精准锚定公众在突发事件中的核心诉求，围绕“如何科学避险”“风险具体指向”等核心关切，提供清晰明确、步骤具体、便于操作的行动指引， 避免语义模糊与信息歧义，切实提升科普内容的实用性。此外，应急科普需动态适配突发事件不同阶段的特征。在预警期，通过短视频、图文推送重点普及风险识别与预防知识；爆发期聚焦即时防护、紧急避险的实操指南；持续期加强事件机理的深度解读，并融入心理疏导内容，缓解公众紧张焦虑；恢复期则侧重灾后重建、经验总结等知识传播，确保科普内容与公众需求、舆情演变同频共振，充分发挥应急科普的引导效能。

2. 完善法治保障与监督机制。为强化应急科普的制度保障，需将其全面纳入国家应急管理法律与标准体系。在修订《突发事件应对法》《科学技术普及法》等法律法规时，应明确界定应急科普的法定地位，系统规范政府部门、科研机构、媒体平台、社会组织等主体的责任义务，并建立涵盖资金投入、人才培养、资源调配等方面的长效保障机制。同步推进标准化建设，制定《应急科普工作指南》《突发事件应急科普信息发布规范》等标准，对科普内容从选题策划、专家论证、多级审核到发布传播的全流程进行精细化规范，明确信息发布时效要求、多元渠道协同机制及动态效果评估体系，确保应急科普工作规范有序开展。尤其针对网络传播特性，需细化网络平台在科普信息传播、谣言监测处置等环节的责任边界与操作流程，建立平台主体责任清单和负面行为清单。同时，健全法律责任追究机制，加大对编造传播突发事件谣言、恶意干扰应急科普秩序等违法行为的惩处力度，形成强有力的法律震慑，营造清朗有序的网络舆论环境，为应急科普工作筑牢法治根基。

3. 加强能力建设与常态演练。提升基层应急科普的舆情引导效能，核心在于筑牢人才根基与构建常态化工作机制，推动应急科普从“被动应对”向“主动治理”转变。首先，在人才培育体系建设上，分层分类开展专业培训，

针对科普工作者、媒体从业者、基层干部等群体，系统提升其科学素养、风险沟通能力和新媒体传播技能，打造一支兼具专业知识与传播能力的复合型人才队伍。其次，在资源整合方面，加快建设国家级应急科普专家库与资源库，整合权威专家资源和优质科普素材，实现跨区域、跨部门的资源共享与协同联动。在机制建设方面，将应急科普演练深度融入各级政府应急综合演练体系，通过模拟自然灾害、公共事件等不同场景下的舆情演变和公众需求，对应急科普预案进行实战检验，在演练中优化工作机制、锤炼专业队伍、完善应对策略。同时，依托“防灾减灾日”“全国科普日”等开展品牌化科普活动，常态化进行科普宣传，持续提升全民科学素养与应急避险能力，为突发事件中的舆情引导筑牢公众认知基础，推动形成全社会共同参与、科学应对的良好局面。

“十五五”人才发展规划：以深化改革推动人才高质量发展

中国人事科学研究院人才理论与技术研究室主任 孙锐

“千秋基业，人才为本。”推进中国式现代化，人才是战略性支撑。今天， 我们比历史上任何时期都更加接近实现中华民族伟大复兴的宏伟目标，也比历史上任何时期都更加渴求人才。面对“十五五”时期将要出现的新形势新变化新挑战，如何把握新时代人才强国战略实施和人才队伍建设的关键环节，厘清下一步人才工作改革突破的着力点，为党和国家中心工作提供人才支撑和战略支持，是需要持续关注和深入探讨的重要课题。

一、谋划“十五五”人才发展规划的战略脉络和逻辑起点

“十四五”期间，我国以2021年中央人才工作会议为重大历史性节点，深入实施新时代人才强国战略，推动人才工作实现体系性重构和系统性升级。2021 年中央人才工作会议作为新时代人才工作的里程碑，系统谋划到2035年的人才发展战略，确立实施新时代人才强国战略“四梁八柱”基本框架：明确“加快建设世界重要人才中心和创新高地”的崭新目标，提出“加快形成战略支点和雁阵格局”“加快建设国家战略人才力量”“深化人才发展体制机制改革”“坚持全方位培养用好人才”等重大战略举措，形成新时代人才强国战略的结构体系布局。

2022年，党的二十大报告首次将“人才”列入全会报告的一级标题，将人才工作章节位置前移，将“大师”“大国工匠”和“高技能人才”纳入国家战略人才力量序列，提出“强化现代化建设人才支撑”“人才引领驱动”“完善人才战略布局”“坚持各方面人才一起抓”等新思想新论断，同时首次将教育、科技、人才列为专章，放在党和国家“中心工作”也即“经济建设”模块进行一体部署。其中，党的二十大报告对以往党代会工作报告中“人才”板块进行调整，突出在“开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势”背景下， 人才作为新质生产力“第一”“生产力要素”的地位和作用，以及由“教育” 到“人才”，再到“科技”的战略推动路径及工作部署要求。2024年，习近平总书记在中共中央政治局第十一次集体学习时指出：“要按照发展新质生产力要求，畅通教育、科技、人才的良性循环，完善人才培养、引进、使用、合理流动的工作机制。”①2024年党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，更以“构建支持全面创新体制

机制”为章节标题，对教育科技人才体制机制一体改革作出系统部署，为走好人才引领驱动的中国式现代化道路夯实制度基础。

可以看到，党的二十大和二十届三中全会对人才工作的安排部署，其核心内容是在贯彻中央人才工作会议精神基础上的完善补充。中央人才工作会议锚定未来十五年我国人才工作，进行长期性系统性战略安排，其起始期是“十四五”，完成期是“十六五”。而“十五五”时期，恰好处于“建设世界重要人才中心和创新高地”的“中期阶段”，其重要性可见一斑。

二、“十四五”以来我国人才工作迈上新台阶、造就新优势

“十四五”时期，以人才引领发展、支撑高质量发展，加快培育新质生产力，是我们党立足新发展阶段作出的重大战略部署。五年来，我国人才工作主动对接产业升级需求，在创新人才发展体制机制、激发人才创新活力、促进人才集群发展等方面取得显著成效，为加快建设世界重要人才中心和创新高地奠定坚实基础。

我国已形成具有全球竞争力的人才集群，在规模和质量上均展现出显著优势。根据国家统计局数据，2023年我国研发人员全时当量达到724.1万人年，稳居世界首位。当前，我国受过高等教育人数超过2.5亿人，新增劳动力平均受教育年限达到14年。我国具备联合国全部产业分类的全口径人才，是全世界产业人才资源最密集、门类最齐全、活跃度最高的国家②。根据全球房地产咨询公司世邦魏理仕（CBRE）发布的《2025年全球科技人才指南》，全球科技人才数量超过50万的城市均位于亚洲，其中北京、上海、深圳和广州等城市，已形成联动发展的科技人才中心集群。

我国已形成持续增长的研发投入优势与科研产出优势。根据国家统计局数据，2024年我国研究与试验发展（R&D）经费超过3.6万亿元人民币，同比增加

3. %。目前我国研究与试验发展（R&D）经费总量仅次于美国，位居全球第二位。近期，加盟浙江大学的日本科学家高畑勋表示，中国“对取得成功成果的学者的报酬远远高于日本”。在科研创新产出方面，我国论文发表量和专利授权量

均已位居全球首位。此外，2024年中国生成式人工智能专利申请量超过3.8万件， 居世界第一。

我国通过夯实制造业根基和打造创新生态集群，为人才创新提供有力支撑。当前，中国拥有全球最完备的工业体系、最庞大的工程师队伍、最丰富的应用场景、最快速的技术迭代速度、极具竞争力的生产成本，产业链集群化特征明

显、配套能力全球最强。经济合作与发展组织发布的研究报告《放大镜下的全球价值链依赖关系》认为，在全球价值链的各行业上下游十大关键节点中，中国主导的关键节点数量约占一半。在电子、化工、基础金属、机械装备等行业， 中国既是关键供应商，也是重要需求方。③在规模宏大的制造业基础和高素质劳动力支撑下，2024年，我国全部工业增加值完成40.5万亿元④，制造业总体规模连续多年保持全球第一。2023年我国成为全球第一大汽车出口国。2024年中国造船完工量达全球的55.7%，意味着2024年全球交付的船中，有一半以上是中国制造。从家电、手机到汽车、高铁，中国制造已走向全球。我国不仅在传统制造业保持优势，更在高端制造领域持续取得突破。

我国拥有支撑人才发展的大规模市场优势和丰富应用场景优势。在创新驱动发展战略引领下，我国正推动科技创新、人才发展和产业升级，实现从“跟跑”向“领跑”的历史性跨越。当前，我国在5G技术、深海探测、北斗卫星导航、量子通信、人工智能大模型、机器人技术等领域取得骄人成绩。在世界百年未有之大变局加速演进的时代背景下，中国正迎来新技术、新动能与新赛道的深度融合。这一历史性进程，催生新需求、开拓新场景，为各类人才施展才华提供广阔舞台，也为培育领军型人才提供重要机遇。基于庞大的人口基数和市场规模，在未来推动全国统一大市场建设进程中，我国人才创新优势还将进一步放大，从而有力推动国内国际双循环相互促进的新发展格局的形成。

我国正加速吸引国际顶尖学者汇聚。这包括诺贝尔奖、菲尔兹奖、麦克阿瑟天才奖得主，以及其他国际重要学术荣誉获得者来华工作。根据世界知识产权组织发布的《2024年全球创新指数（GII）报告》先期报告，我国拥有的全球百强科技集群数量达到26个⑤，连续两年居世界首位。在人工智能引领的新一轮科技革命浪潮中，我国有望建设成为具有全球影响力的科技创新中心和人才高地。

三、以“十五五”人才发展规划推动人才发展改革新突破

推动教育科技人才体制机制一体改革。健全教育科技人才一体改革统筹协调机制，形成目标统一、工作互嵌、体系贯通的统筹工作体系。选取部门、地方及重点高新技术园区开展教育科技人才一体化相关改革试点，打造“三位一体”示范区。推动高校院所建立教育科技人才一体工作体系，加强前沿技术学科建设布局，推动课程、学科、教学模式改革，建立产学研协同人才培养机制。推动建立政府部门、行业企业、院校协同联动机制，搭建产业人才开发基础工

作协作平台，在培养方案制定、专业教材编写、师资队伍培养、实习实训基地建设等方面，实现深度产教融合。进一步强化高校应用性学科教师需要具备一定产业实践经历及产业项目参与经历的资格要求，建立院校师资开放式交流机制，打通企业、高校、科研院所高水平人才流动通道，吸引产业高层次人才到高校院所任职任教。以产业需求为重心，以龙头企业为主导，推进职业教育机制改革完善。进一步深化与高校开放办学相适应的职称制度改革，并深化事业单位人事管理制度改革。拓宽产业一线高水平人才参评院士及获得国家级科技成果奖励的通道和机制。加快推进新型资历框架体系建设，构建学分互认转换、学习成果互通共享的终身学习体系。完善要素参与收入分配机制，加快研究落实“更好体现人才的市场价值”相关改革举措。鼓励国内龙头企业，投入建设世界一流技术研发机构，建立世界级人才集聚中心和创新中心。支持民营资本参与前沿基础研究，设立权威性科研与人才奖项。

构建一流人才主导的卓越创新体系。围绕人工智能、集成电路、生命健康等重点领域，积极借鉴运用国际通行、灵活有效的办法，创建“类海外”顶尖人才国际一流平台、“高精专尖”新型科研机构。创建前沿科技孵化机构，推动全球“揭榜挂帅”计划，有力吸引更多前沿领域的优秀青年人才参与到国家重大项目的建议、评议中来。对标国际一流水平，以产生国际一流成果为导向， 聘请国际一流人才掌舵赋权，建设“大师治院治所”新体制国家级科研院所， 打造基础研究特区、科学家特区和人才制度创新高地，构建一流人才集聚创新“共振体”。推广领军科学家担任PI（PrincipalInvestigator，首席研究员） 的全权负责制，建立研发机构预算制、项目制有序结合的经费支持制度，为一流科学家和人才团队提供有国际竞争力的薪酬水平和实验条件。面向未来国家重大战略需求，探索实施全球顶尖人才牵引工程及寻访计划。推动顶尖人才团队整建式“带土移植”，支持各系统、各地方培育打造“人才高峰”“人才尖峰”梯队。按照“小而精、精而强”思路，支持社会资本引进、创办世界一流研究型大学和特色专业学院，打通“天才少年”绿色培养通道。引进国际一流理工农医类大学、职业院校开展合作办学，并有序推进其独立办学试点范围。更好地解决资助“人”与资助“事”的关系，以产生国际一流原创性成果为导向，改革科研、成果和人才评价机制，保障资源投入能够流向最有创意的人， 试行基于“结果”而非“过程”的科研成果采购制。

重构专业型事业单位底层管理运行逻辑。对高校、科研院所及医疗卫生机

构等专业型事业单位，以愿景管理、目标管理为牵引，加快构建符合创新规律和事业发展规律的法人治理结构，进一步传导相关机构事业发展压力、市场竞争压力，完善一线人才能够自由涌现、脱颖而出的体制平台。推动高校、科研院所建立理事会治理体系，采取“综合授权+负面清单”方式赋予用人单位更大自主权，推动自主设置岗位总量、设置创新岗位及岗位标准试点，采取“一把给”“包干制+负面清单”方式支持其发展建设，允许其享有选人、用人，职称评聘、薪酬待遇等自主权，为“一流人才产出一流成果、一流人才带出一流人才”提供全方位精准支持。建立以“发展使命”达成度目标为评价基础的“理事会”事业单位考核机制，如任期内相关领导班子未达成使命发展阶段性目标， 经理事会评议，可对相关领导班子集体解聘。以此为基础，推动其将以“行政领导”为中心的管理运行逻辑转变为以“专家”“教授”“医生”等为中心的组织运行逻辑体系，加快解决行政权力与专业权力不平衡、“行政化”的资源配置问题和“资历为本”的人才评价、激励问题等。

推进战略人才力量建设相关改革试点。建议将战略企业家、文化大家，列入国家战略人才力量建设序列，进一步清理人才“帽子”“头衔”，特别是进一步精简青年科技人才“帽子”。精简基础研究人才数量，形成少而精的国家基础研究战略人才力量，以国际一流原始性发现或创新为评价导向，以预算分配制为主流，大幅提高其薪酬福利水平，将其列入国家重点优先保障体系，支持其开展十年期、二十年期长期潜心研究。建立战略科学家优先保障制度，完善国家战略平台的人才调用制度，扩大“技术总师负责制”试点。对全时全职承担重大技术攻关、科技成果转化或平台建设任务的项目负责人，落实“一项一策”、清单式管理和年薪制。年薪所需经费允许在省级财政科技计划经费中列支并单独核算。完善“管评验分离”科技计划管理机制，大力实施“揭榜挂帅”“悬赏择优”等竞争模式创新。推动单列企业科研赛道，针对企业类科研项目、人才、奖励、职称认定，建立专门的评审标准与评价体系。健全国际科技合作项目管理制度，探索建立跨境科研物资正面清单管理制度，简化研发用途设备和样本样品进出口手续，出台科研经费跨境流动使用办法。扩大科研项目经费使用“包干制”范围，试行实施经费管理负面清单制。在建立以信任为基础、以目标绩效为导向的整体考核评价机制上，探索建立宽容失败的科研监督机制。深入推进赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点扩面提质。

推动更加开放的国际人才管理制度创新。推动高技术人才移民制度改革试点，在特定区域进一步放宽外籍专业技术技能人员停居留政策，配套出台外籍技术技能人员就业、永久居留办法。探索以全面实施外国人才签证制度为基础， 为外国科技人才提供工作类居留许可的便利，免办工作许可证。探索地方试点建立外国人工作许可负面清单制度。优化完善外国科技型人才兼职工作流程， 健全企事业单位、法定机构聘用外籍人员管理制度。对外籍高层次人才投资创业、讲学交流、经贸活动方面提供更多出入境便利。支持自贸区深化外国人工作许可管理制度改革，实行引进人才指导目录、计点积分制，以及劳动力市场测试、配额等外国人才评价管理制度，建立健全以市场和社会需求为导向的国际人才评价机制。畅通国际人才职称职业资格评审通道，深化涉外职业资格管理改革。对重大产学研合作平台引进的专业技术人才，不定期开展职称特殊评审。动态调整发布境外人员参加职业资格考试目录清单和境外人员执业资格认可清单。探索地方实施用人单位信用分类管理，对申请办理外国人来华工作许可的用人单位实施信用管理，划分“白名单”“红名单”“灰名单”。推动省级外国人工作许可互认，简化外国人才工作手续。

健全新质生产力人才开发保障体系。构建以职业为基础的新质生产力人才分类开发框架，健全行业人才职业能力调查与标准体系，完善国家职业发展资历体系框架，建设国家职业信息平台，出台职业与职位对应清单，探索打破专业技术人才与高技能人才身份壁垒。在若干重点新质生产力发展领域，培育权威性专业组织，发挥其在职业调查、职业标准制定、职业能力评价、产教融合中介、人才分层分类评价等方面的人才开发角色作用，推动产业人才国际化职业化发展。以人才集聚中心城市和重点行业领域为突破口，搭建人才大数据统计基础构架，建立人才资源市场供求监测体系，构建社会化第三方权威性人才档案信息存取制度。对标市场发展重大需求，引进符合我国产业发展战略需求的工程技术、现代服务、文化设计等国际权威职业资格认证（体系）项目。大力繁荣人才服务和科技服务产业，推动人力资源服务业态升级，加快发展人力资本服务业。加强人力资本价值统计、分析和应用，设立人力资本价值交易机构，创新人才价值交易机制，构建人才价值交易新体系。明确将人才工作职责纳入经信、发改、国资等经济部门工作职责，分行业分领域推动新赛道新领域产业人才发展。编制政府人才工作职责清单，健全跨部门人才工作统筹机制， 建立人才政策协调与实施评估制度。以职业成熟度较高的专业人才群体为重点，

试点建设人才信用体系。

“十五五”时期促进高质量充分就业的形势与政策体系研究

中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部 赖德胜

习近平总书记指出，就业是最基本的民生，事关人民群众切身利益，事关经济社会健康发展，事关国家长治久安[1]。这“一个最基本、三个事关”的重要论断，深刻揭示了就业作为经济发展与民生改善、社会稳定与国家安全之间的重要桥梁与纽带的根本地位。2025年4月30日，习近平总书记在上海主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会时明确指出，谋划“十五五” 时期经济社会发展，“要不忘初心，把造福人民作为根本价值取向，坚持在发展中保障和改善民生，稳步推动共同富裕”，并强调“多措并举稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，有效稳住经济基本盘”[2]。这一重要讲话，鲜明凸显了就业在新时代新征程党和国家战略格局中的基础性地位，为确定“十五五”时期就业工作的价值导向和实践方向提供了根本遵循。当前，国际环境复杂多变、国内结构调整加快推进，促进高质量充分就业机遇和挑战并存，深入研究“十五五”时期促进高质量充分就业的形势与政策体系，不仅具有重要的理论价值， 而且对推进中国式现代化、实现共同富裕目标也具有重要的实践意义。

一、“十五五”时期应将就业置于更加突出的位置

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视就业工作，始终把就业置于治国理政的突出位置。促进高质量充分就业是新时代新征程就业工作的新定位、新使命，“十五五”时期，将促进高质量充分就业放在更加突出的位置，具有深远的战略意义与现实必要性。

（一）促进高质量充分就业是在发展中保障与改善民生的应有之义

就业是民生之本，关系千家万户的切身利益。促进高质量充分就业是满足人民对美好生活的向往的基础性工程。习近平总书记强调：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”当前，我国民生建设已经从“有没有”迈入“好不好”的阶段，人民群众对高品质生活的期盼不断增强。“十四五”时期， 我国居民收入增长与经济增长基本实现同步。据统计，2024年全国居民人均可支配收入达41314元，实际增长5.1%，其中工资性收入和经营性收入合计占比高达73.2%①。这表明就业作为最大的民生，其质量直接决定着人民生活的质量水平。教育、医疗、养老、住房等民生服务的可及性与可持续性，乃至主观福利的提升，均建立在高质量的就业基础之上[3]。唯有实现更高质量充分就业，才

能有效提升劳动者的生活品质，切实将经济增长转化为全体人民实实在在的获得感、幸福感与安全感。

促进高质量充分就业是将发展成果向民生福祉转化的直接途径。其核心在于实现就业的“量、质、效”统一[4]。既要扩大就业规模，实现充分就业；也要提高就业质量，使岗位更稳定、劳动更体面；还要提升人岗匹配效率和制度供给能力，增强就业的结构适配性和长期可持续性。高质量充分就业不仅意味着“有活干”，更意味着机会公平、收入合理、保障可靠、发展有望。其背后反映的是从“劳有所得”向“劳有优酬”转变的发展逻辑，是以“体面劳动” 为导向优化供需结构、制度供给、劳动权益、发展空间的过程[5]。这一过程通过提高劳动者的收入水平、增强社会保障水平、拓宽职业发展空间，使经济发展的成果直接通向千家万户的生活场景，实现在发展中保障与改善民生。进入“十五五”时期，面对人民对美好生活的新期待，更需要把促进高质量充分就业置于民生保障的首位。

（二）促进高质量充分就业是实现全体人民共同富裕目标的关键路径

党的二十大报告擘画了到2035年基本实现社会主义现代化的宏伟蓝图，明确提出将“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”作为核心目标之一。“十五五”时期正是向这一目标扎实迈进的关键阶段，为此要提高居民收入水平、优化收入分配结构，而就业则是收入分配的基础环节。首先，高质量充分就业是实现初次分配公平的关键途径。我国居民收入结构中，劳动收入始终占据主导地位，并且相比于其他要素收入，劳动收入差距更可控。因此，通过扩大就业总量、优化就业结构、提高劳动报酬在初次分配中的比重，高质量充分就业能够在初次分配环节直接提升居民收入、有效缩小收入差距，进而使经济增长成果更公平地惠及全体人民。其次，高质量充分就业是优化收入分配格局的关键抓手。大部分人有体面、稳定、高质量的就业，形成以中等收入群体为主体的“橄榄型”社会结构，是共同富裕的社会内涵[6]。实现这一目标的重点挑战在于“提低、扩中”，新增中等收入群体主要来自低收入群体[7]。高质量充分就业正是实现这一转变的关键路径，通过创造更多体面就业岗位、提高就业稳定性与工资水平，能够直接提升低收入群体收入，扩大中等收入群体规模， 进而缩小收入差距，夯实共同富裕的阶层基础。与此同时，高质量充分就业还蕴含生产物质财富与创造精神生活的双重价值。“民生在勤，勤则不匮”，对广大劳动者而言，高质量的工作不只是改善生活的手段，更是实现人生价值、

家庭幸福的重要依托。高质量充分就业通过提供更加体面、稳定和有尊严的劳动条件，有利于激发劳动者的职业尊重感、价值感和归属感，从而实现物质富裕与精神富足的统一。

（三）促进高质量充分就业是扩大内需与畅通国民经济循环的内生动力

构建新发展格局的核心在于增强内生动力，形成强大国内市场，实现内需主导的经济循环。就业贯通生产、分配、流通和消费，是需求驱动型与供给驱动型循环的关键节点[8]。从需求侧看，高质量充分就业有利于稳定收入来源和消费投资预期，是扩大内需的基础。稳就业就是稳信心、稳预期，就业形势持续向好，有助于增强居民“敢消费”“愿消费”的预期和企业投资的信心，从而支撑内需稳定扩张。“十四五”期间，我国年均新增就业人数超1200万人， 最终消费支出对GDP增长的年均贡献率高达60%②，成为稳增长的主要动力。在消费已成为我国经济增长第一拉动力的现实背景下，就业的稳定与质量直接决定了居民消费的稳定性与可持续性。稳就业同时也意味着稳投资。在中国特色的国家治理体系下，就业也内嵌于宏观调控与发展战略之中，成为引导资源配置的重要指向。研究表明稳就业目标的连续性和可预期性对企业投资产生正向激励，并且在经济下行时期更为显著[9]。

从供给侧看，高质量充分就业有利于优化人力资本结构、释放人才红利， 为畅通经济循环提供动力。在传统人口红利逐渐消退的背景下，仅依赖更多就业数量已难以支撑增长动能的延续。高质量充分就业与经济高质量发展相互促进、相互依存，其核心在于通过优化岗位质量和就业结构，推动经济增长方式由数量扩张型向质量提升型转变[10]。例如，面对“卡脖子”难题，实现高水平科技自立自强，迫切需要依托数字经济、先进制造业等新质生产力提升劳动生产率和创新能力。高质量充分就业则通过将人口优势转化为人才优势、技术优势与创新优势，推动就业结构与产业结构适配，构建更具竞争力的现代化产业供给体系。因此，通过稳预期、促消费、稳投资、强供给，高质量充分就业为构建以国内大循环为主体的新发展格局提供坚实的内生动力，并成为实现经济高质量发展的重要支撑。

（四）促进高质量充分就业是统筹发展与安全的重要保障

就业是统筹发展与安全格局中的“压舱石”，经济增长需要就业支撑，社会稳定亦需就业托底。高质量充分就业的战略意义在于其有效防范大规模失业风险。在技术变革与产业重构加速背景下，人工智能、大语言模型等新技术广

泛应用，部分重复性、机械性岗位面临被替代的风险，劳动力市场“有活没人干”与“有人没活干”的结构性矛盾可能同步加剧。如果产业转型过程中无法实现就业吸纳的平稳过渡，可能会触发系统性风险，影响社会稳定与国家安全。基于对这一风险的清醒认识，《中共中央国务院关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》（以下简称《意见》）将“不发生规模性失业风险”作为就业工作底线要求。稳就业就是稳大局，是国家安全的重要组成部分。

高质量充分就业不仅是维护社会稳定的防火墙，更是防范外部冲击、保障经济安全的先手棋。习近平总书记强调“越是形势复杂，越要下好先手棋、打好主动仗”。在“十五五”时期外部环境不确定性上升、国内结构性矛盾加剧的背景下，稳增长、稳就业的压力始终存在，尤需依托国内庞大的就业市场， 主动稳定经济基本盘。通过扩大高质量岗位、提升劳动者技能水平、完善社会保障体系，才能有效稳住就业，增强社会预期与信心。习近平总书记指出：“人有恒业，方能有恒心。”从个体层面看，就业提供了参与社会的制度性渠道， 有助于强化个体的社会认同感、归属感和责任感。单位就业尤其能够打破社会壁垒，促进不同群体之间的理解与协作，提升社会整合水平与情感认同，从而增强社会凝聚力与国家向心力。

二、“十五五”时期促进高质量充分就业面临的机遇与挑战

“十四五”时期，面对世纪疫情和复杂国际环境的严峻考验，我国就业形势依然保持总体稳定，就业质量稳中有升。《“十四五”就业促进规划》所设定的主要目标如期实现，部分核心指标甚至超额完成，比如，2021—2024年全国城镇新增就业累计达4975万人，城镇调查失业率四年平均为5.25%，显著低于5.5%的控制线。“十五五”时期，我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大， 长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，为促进高质量充分就业提供了坚实基础。然而，就业发展环境面临深刻复杂变化，战略机遇和风险挑战并存，不确定因素增多，促进高质量充分就业需要前瞻研判、统筹应对。

（一）“十五五”时期促进高质量充分就业面临的机遇

一是国内超大规模市场需求促进就业扩容。

“十五五”时期是我国向“高收入阶段”跨越的关键冲刺期，14亿多人口所构成的超大规模市场的内需潜力将进一步释放，并成为带动就业扩容的内在驱动力。一方面，我国居民消费结构将在“十五五”期间加快从物质型向服务型转变[11]。越来越多的居民开始从“买得起”转向“买得好”“享得好”，

对教育培训、健康医疗、文旅康养、养老托幼等领域的发展型、享受型消费需求将持续提升，第三产业的就业吸纳能力将显著增强。相关研究预测，到“十五五”末期，仅生产性服务业就将吸纳全国近40%的就业，成为新增就业的主力板块[12]。另一方面，我国经济长期向好的基本面没有变。“十四五”末期， 我国GDP已突破130万亿元，对全球经济增长贡献率位居首位；2024年人均GDP稳定在1.35万美元以上，距离世界银行公布的高收入门槛仅相差500美元。同时， 经济增长与就业扩容实现相互促进。2025年上半年，全国GDP同比增长5.3%，城镇新增就业达到695万人，同比多增17万人。面向“十五五”，我国经济增长率预计可保持在5%左右[13]。这一增长水平虽较过去有所放缓，但在国内超大规模市场需求的带动作用下，每年新增的经济产出依然会带来大量新的就业机会。在居民收入稳步增长、消费信心持续恢复的背景下，就业、收入、消费之间的良性循环将逐步形成。经测算，2021年至2023年间经济每增长1个百分点，约带动城镇新就业230万人；预计到2035年期间持续5%以上的经济增长可满足我国约1400万人的就业需求[14]。

二是培育发展新质生产力与促进产业升级提升就业质量。“十五五”时期是加快培育发展新质生产力、构建现代化产业体系的关键阶段。习近平总书记强调要“加快形成新质生产力，增强发展新动能”。新质生产力通过技术革命性突破、生产要素创新性配置和产业深度转型升级，催生大量新产业、新业态、新模式。从就业数量上，新质生产力持续催生新的就业机会。2024年我国高技术制造业增加值同比增长8.9%，制造业数字化转型加速，工业互联网、智能制造、绿色制造等岗位大量涌现。同时，数实融合带来就业形态的多样化，大量灵活就业新职业出现。根据《2024中国新型灵活就业报告》，2019—2024年新业态灵活就业招聘需求占比持续扩大，已从8.4%上升至15.2%，显示数字平台经济成为就业增长的重要引擎③。从就业质量上，发展新动能将持续改善岗位结构、技能水平与薪酬待遇。人工智能、机器人等新技术广泛应用带动算法工程、智能制造等高附加值岗位需求增长。这种劳动力资源向高技术、高附加值岗位的集聚，正是高质量就业供给能力提升的直接体现。可以预见，通过产业升级和科技创新，我国“十四五”以来积累的人力资本将在“十五五”得到进一步配置优化，大批具备创新能力的高技能劳动力将加速向高质量岗位集聚，实现全要素生产率的持续提高。

三是人口结构转型减缓就业压力，释放人力资本红利。“十五五”时期，

我国人口发展进入深度转型阶段，劳动力市场将呈现出供给收缩与质量提升并存的新特征，有助于实现高质量充分就业与人口发展战略的有效衔接。一方面， 劳动力供给的减少将缓解就业总量压力。根据国家统计数据，截至2024年末， 我国16—59岁劳动年龄人口为8.58亿人，占总人口的60.9%④，较以往有所下降， 用工规模性增长的阶段性压力趋于缓和，新增就业需求的边际增速放缓，有利于将更多资源从“保总量”转向“提质量”，为促进高质量充分就业纾解了部分总量压力。另一方面，人口老龄化并未削弱我国的发展潜力，反而预期老龄化的到来将推动人力资本投资，释放出新的人力资本红利[15]。60岁及以上人口达3.1亿，其中60—64岁人群占比居高，仍具一定的劳动能力，为适度延迟退休、拓展人力资源供给边界提供了现实基础。高等教育普及使得新进入劳动力市场的青年群体受教育水平显著提高。2024年我国劳动年龄人口的平均受教育年限已达11.21年，预计到2035年达到12年左右[13]。我国劳动力素质持续提升、人力资本不断积聚，日益成为驱动经济高质量发展的核心生产要素。此外，基于DSGE建模分析，工业智能化在短期内能通过替代非研发型劳动者而提升生产效率，从而缓解人口老龄化带来的就业压力[16]。因此，“十五五”时期人口结构变化将提升知识密集型、技术密集型产业在经济中的比重，从而推动高质量充分就业迈入人力资本红利主导的发展阶段。

四是就业优先政策体系持续完善，夯实制度支撑。党的十八大以来，我国大力实施就业优先战略和就业优先政策，已经形成了一套较为完善的就业促进政策体系，为“十五五”时期应对就业挑战提供了丰富的政策储备。党的二十届三中全会明确指出“完善就业优先政策”、“健全高质量充分就业促进机制”。2024年9月发布的《意见》系统性地提出了促进高质量充分就业的指导思想、基本原则和主要目标，为“十五五”时期的就业工作指明了方向。

2025年7月发布的《国务院办公厅关于进一步加大稳就业政策支持力度的通知》从七大方面提出政策举措，着力稳就业。与此同时，就业服务和保障体系更加完善。人力资源与社会保障部门等五部门发布的《关于进一步健全就业公共服务体系的意见》，明确提出完善全省统一就业公共服务平台，并与全国就业服务平台打通。目前全国已基本形成了覆盖城乡的就业公共服务网络和人才市场体系，线上线下相结合的招聘服务、职业指导、技能培训等服务日益完善， 为劳动者和企业提供了更便捷高效的服务。这些丰富的政策储备和不断完善的服务体系，是“十五五”时期促进高质量充分就业的坚实保障。

（二）“十五五”时期促进高质量充分就业面临的挑战

一是外部冲击的不确定性与全球产业链重构对就业稳定的潜在扰动。当前， 世界百年变局加速演进，地缘政治冲突、贸易保护主义抬头、大国博弈和全球经济放缓等都可能通过贸易、产业链等渠道冲击我国就业。“十四五”末期， 我国出口制造业就业已经感受到外需波动的压力，例如部分跨国企业采取“去中国化”或“中国+1”策略将部分产能转移，美国出台产业政策鼓励制造业回流等直接导致外需大幅收缩。同时，全球范围内通胀高企、美联储加息缩表导致金融环境趋紧，世界银行⑤和IMF均下调未来两年全球经济增速预期⑥。展望“十五五”，若全球经济陷入低迷或主要市场需求萎缩，将对我国外贸相关就业带来直接冲击。此外，逆全球化思潮和经贸冲突还可能通过扰乱预期、减少跨国投资等渠道间接影响就业，中美科技脱钩等国际政治摩擦也可能波及在华外资企业经营和员工就业。上述因素表明，我国就业与外部环境关联度持续提高，不确定性冲击可能成为稳就业的重大风险。“十五五”时期必须通过深化改革开放增强经济韧性，并前瞻布局稳就业举措。以国内循环的稳定性来对冲外部环境的急剧变化，以高质量发展的确定性应对外部不确定性[17]，已成为“十五五”时期促进高质量充分就业新的课题。

二是新一代信息技术加速技术替代并重塑就业结构。“十五五”时期是人工智能、大数据、区块链等技术加快应用的阶段。技术快速扩散和企业数字化转型提速，显著增强了新技术对劳动力的替代能力，尤其对中等技能岗位形成集中冲击，推动就业结构向“极化”方向演变。一方面，新技术节约劳动力， 提升生产效率，使得重复性体力劳动岗位不断减少；另一方面，人工智能技术已开始替代部分程序化脑力劳动，造成中端岗位萎缩、高低两端岗位扩张的结构性矛盾。国际劳工组织测算显示，2025年全球约四分之一劳动岗位将在不同程度上受到生成式人工智能的影响，其中中等技能岗位的暴露与替代风险最高， 达38.1%，如初级财务、行政文员、数据标注员、客服等。部分高技能岗位（如会计、软件开发等）亦存在13.1%的高度暴露风险，而低技能岗位直接暴露比例仅为0.8%[18]。这一趋势在我国招聘市场已初现端倪，这些高暴露度的职业薪资增幅下降、招聘要求提高[19]。这提示“十五五”期间我国应重点关注中等技能群体的职业安全，特别是青年劳动力初入职场所从事的岗位多集中于该风险区间，匹配度与稳定性受技术替代影响显著。与此同时，数字平台经济也呈现出复杂的就业效应。数字平台在早期通过定向撮合扩大了就业规模，但在发

展后期，算法效率提升与平台垄断倾向可能挤压传统就业空间，弱化其创造就业的能力，引发“技术替代人”的现象[20]。因此，平台治理与政策干预对保障数字经济就业红利持续至关重要。此外，结构性失业问题因新旧动能转换而加剧。习近平总书记指出，“必须统筹好培育新动能和更新旧动能的关系”， 揭示了新一轮技术变革与产业升级背景下，技能供需错配与岗位结构不匹配的问题日益突出。在新质生产力主导下，新兴产业快速扩张创造大量岗位，但部分劳动者，尤其是大龄劳动者，难以适应技能转型，导致“就业难”与“招工难”并存。

三是青年群体就业期望与岗位供需错位导致求职摩擦增大。“十五五”时期，青年就业的主要矛盾不在总量，而在结构，其突出表现之一就是就业期望与职业供需的错位，进而引发求职摩擦显著增加，导致“慢就业”“懒就业” 现象增多。首先，青年就业观念发生显著变化。高校毕业生更重视经济回报、岗位稳定性和个人发展空间，而对社会价值和基层就业兴趣不足[21]。这种观念变化与现实市场岗位结构形成了错位。大量岗位集中在中小企业、民营经济和基层一线，但毕业生的主观期望却集中在“体制内”“大城市”“大型国企”， 导致岗位有人却不愿去而青年想去的岗位又有限[22]。青年就业偏好与岗位供给的错位，导致用人单位招不来人、青年人找不到理想工作的矛盾，并引发了“躺平”“摆烂”等消极心态在部分青年中滋长。其次，教育与技能供给与岗位需求之间的错配加剧了青年就业的结构性摩擦。实证研究表明，约24%的劳动者存在教育错配，其中青年群体中过度教育的比例更高，超过半数青年劳动者面临“低岗高配”的困境[23]。过度教育还提高了非正规就业和短期离职的概率，导致青年反复求职、频繁流动。此外，高校毕业生数量屡创新高，市场无法吸纳。2025年全国高校毕业生达到1222万人，较2024年增长43万人⑦。然而， 经济结构尚未完全吸纳如此庞大高学历人口，不少毕业生初次就业质量不高， 部分人选择观望或灵活就业，导致求职周期拉长，摩擦性失业加剧。

四是区域发展不均衡制约就业空间分布与就业服务可及性。“十五五”时期，随着我国深入推进区域协调发展、城乡融合发展和“双碳”工作，就业格局面临结构重塑，区域之间、城乡之间的就业承载能力差异及其带来的结构性不平衡问题将更加突出。首先，区域就业机会分布长期存在“东强西弱、城强乡弱”的格局。东部地区因产业集聚持续吸引中西部劳动力，而中西部、东北等地区因产业转型阵痛或产业单一，出现“岗位不足”与“人口流出”问题并

存，形成区域性结构性失业困境。其次，绿色发展背景下，区域间就业能力面临新的不均衡压力。在“双碳”目标推动下，高碳产业占比较高的地区将经历能源结构和产业结构的深度调整，部分传统岗位萎缩，带来人员转岗、失业风险。联合国开发计划署预测，到2030年中国煤炭行业就业岗位将进一步减少52%， 仅山西省的煤炭行业就可能减少33万个直接就业岗位[24]。如何平稳有序地推动这些资源型省份和传统工业基地的就业结构转型，将是“十五五”时期一项极为艰巨的挑战。而可再生能源、新能源等绿色产业虽在西北、西南快速发展催生大量绿色岗位，但由于区域发展并不均衡，当地技能供给不足、人才流动受限，出现“有岗缺人”问题。此外，公共就业服务的区域差异制约了就业服务可及性。在欠发达地区，大量农村劳动力进城务工本身就受限于技能结构、信息获取、身份流动性等障碍，而基层服务体系存在覆盖不足、信息滞后、资源匮乏等问题，削弱了就业政策的普惠性与精准性。

三、“十五五”时期促进高质量充分就业的重点

基于对“十五五”时期就业形势的分析，可以看出，我国就业工作机遇与挑战交织并存，就业领域的主要矛盾已经发生深刻变化。高质量充分就业不仅要求数量上的充分，更强调公平的就业环境、优化的结构配置和和谐的劳动关系等。“十五五”时期促进高质量充分就业，必须精准聚焦、着力破解以下三个卡点瓶颈问题。

（一）缓解就业结构性矛盾，促进充分就业

“十五五”时期，我国就业形势总体呈现总量压力与结构性矛盾并存的态势，但结构性矛盾愈发成为制约高质量充分就业的核心问题。实现人口规模巨大的充分就业本身就是世界级难题。当前全国劳动力总量8亿人左右，即使以5% 的失业率估算，也有约四千万人失业。但从劳动力市场运行来看，近二十个月的城镇调查失业率均稳定低于《“十四五”就业促进规划》的控制线5.5%，说明“十五五”时期就业工作需要攻克的主要矛盾不在总量而在结构。习近平总书记对当前及未来一个时期的就业形势变化有精准概括，即“人力资源供需不匹配是当前我国就业领域面临的主要矛盾”。所谓结构性就业矛盾，正是指劳动力供给与需求在技能、地域、行业等维度上不匹配。经济转型升级和技术进步改变了就业结构，劳动力技能素质提升跟不上岗位需求变化，“有活没人干” 和“有人没活干”现象并存，直观反映出劳动力市场供需结构性矛盾。

探究就业结构性矛盾出现的原因，首先是产业升级驱动的劳动力供需错配。

我国产业结构正加速向全球价值链中高端迈进，战略性新兴产业和现代服务业蓬勃发展，对数字经济、高端制造业等知识密集型产业急需的复合型、创新型、技术型人才需求大。然而，我国存量劳动力仍以传统技能为主，教育和技能培训体系的改革相对滞后，导致人力资本供给结构无法有效匹配产业转型升级的需求，造成了结构性失业。一方面，部分高校专业设置与产业升级脱节，传统文科类学科招生占比较高，导致相关领域出现人才“结构性过剩”；而理工农医类相关专业的人才培养能力尚显不足。另一方面，职业教育与在职技能培训体系仍存在覆盖面窄、培训质量参差不齐、缺乏岗位导向等问题，难以有效承接岗位转型所需。因此，“十五五”时期，需要发挥有效市场的人力资源配置作用，通过深化教育改革、技能培训进一步优化人力资本供给来促进充分就业。

其次是技术变革驱动的就业替代。以人工智能为代表的颠覆性技术对就业的冲击影响通常会被归纳为就业创造效应与就业替代效应[25]，即技术可能大规模替代程序化、常规化技能岗位，同时创造出全新的技术岗位。然而，技术替代与岗位创造所对应的劳动力群体在技能结构和适应能力上存在巨大差异。正如前文所述，技术迭代导致劳动力需求减少，从而造成了技术性失业。此外， 这一结构性矛盾，在少子化、老龄化和区域人口增减分化趋势日益明显的背景下愈加复杂。随着劳动年龄人口持续减少，劳动力供给趋紧与用人成本上升已成中长期趋势。当前，国家正在深入实施“人工智能+”行动，更需要因势利导推动人工智能及其赋能的技术发展服务于就业优先战略，通过增强就业创造效应与减缓就业替代效应来促进高质量充分就业[26]。在“十五五”时期，更需充分发挥有为政府的政策引导作用，调适技术变革带来的“双刃剑”效应。

（二）增进就业质量平衡性，提升总体就业质量

就业质量，既包含收入水平、工作稳定性、社会保障、工作和生活平衡度等客观标准，也包括工作的体面程度、工作的满意程度等主观标准[27]，这是比就业充分性更难衡量的就业维度，也是更难实现的就业维度。从整体来看， “十四五”时期我国就业质量总体有所提高，但“十五五”时期就业质量发展不平衡问题将更加凸显，不同区域、行业、群体之间就业质量差异较大。

首先，正规就业与非正规就业之间的“质量鸿沟”突出。一方面，正规从业者通常集中于机关事业单位、大型国企或外资企业，在薪酬福利、社会保障、职业发展、劳动保护等方面均有较高保障。而非正规从业者如个体经营者、小微企业员工、灵活就业人员，则普遍存在收入不高、保障缺失、劳动条件不稳

等问题。2024年城镇非私营单位就业人员平均年工资为124110元，而私营单位仅为69476元，两者相差近1.8倍。同时，两者社会保险覆盖方面也存在明显落差，参加职工养老保险的为5.3亿人，但失业保险仅2.5亿，工伤保险为3亿人， 反映出大量非正规从业者游离在基本保障之外。特别是现行《工伤保险条例》规定，未签订劳动合同的非正规就业人员不能参保。这种二元分割结构固化了劳动力市场的身份差异，不仅影响了广大劳动者的获得感、幸福感和安全感， 也抑制了消费潜力和人力资本积累，从长远看，更会削弱经济的韧性和内生动力。因此，推进就业质量的平衡发展，弥合部门间的巨大鸿沟，是“十五五” 时期提升总体就业质量、实现包容性增长所必须啃下的“硬骨头”。

另一方面，新就业形态劳动者的权益保障是就业质量提升中的关键难点。当前全国灵活就业人员已超2亿人[28]，虽然平台经济为稳就业提供了新空间， 但由于劳动关系认定模糊，劳动者普遍面临工时长、收入不稳定、社保覆盖不足等问题。如外卖骑手、网约车司机等群体多未纳入工伤保险体系，直播、电商从业者就业不稳定、职业风险高，缺乏系统性职业支持。这些问题的根源主要在于现有社会保障体系建立在工业社会的劳动关系基础上，难以覆盖新就业形态群体。因此，“十五五”时期，需要补上制度短板、织牢稳就业保民生的保障网，尤其是加强非正规就业部门的劳动权益保护和社会保障，以提升总体就业质量。

其次，中小微企业吸纳就业的稳岗能力面临多重制约。中小微企业贡献了80%以上的城镇就业岗位，但由于利润空间小、抗风险能力弱，往往难以为员工提供高薪和完善福利，导致人才留存率低、用工流动性大[29]。一些企业存在加班多、假期少、待遇低的问题，甚至发生拖欠工资等侵权行为，进一步削弱了中小微企业对劳动力的吸引力和就业岗位的稳定性，致使其容易在就业质量低、员工流动性高、企业发展不稳之间形成恶性循环。尽管政府已出台社保减免、稳岗返还、融资支持等政策措施，但中小微企业提高就业质量仍需时间与制度支撑。因此，“十五五”时期必须发挥中小微企业“稳岗扩岗”的基础性作用，通过强化政策保障、优化营商环境和提升民营企业自身吸纳就业的能力， 夯实就业的基本盘。

（三）将以高校毕业生为代表的青年就业问题作为重中之重，确保重点群体就业稳定

青年兴则国家兴，青年强则国家强。“十五五”时期，高校毕业生等青年

群体的就业问题应当作为就业工作的重中之重。这一群体规模庞大、期望较高、社会关注度强，其就业状况直接影响当前经济运行，更关乎人力资本红利释放。确保青年群体实现稳定就业，是促进高质量充分就业必须攻克的焦点难点问题。

从国际比较看，青年就业不稳定且失业率较高是一个全球性、复杂性、长期性问题。根据国际劳工组织数据库，2024年全球青年失业率总体水平约为12.6%，而2024我国年青年失业率平均值约为15.8%，高于全球平均值但接近全球中高收入国家的平均水平15.7%[30]。从趋势看（见图1），当前全国城镇16

—24岁青年失业率始终处于高位波动区间，并在2024年毕业季一度攀升至18%以上。其长期高于25-29岁劳动者失业率且两者差距有进一步扩大的风险，这一矛盾在“十五五”时期仍将延续并可能加剧。因此，在全球范围内，青年就业稳定性普遍不足，我国青年就业形势的复杂性和长期性更不容低估。

解决青年就业问题之所以极为重要还在于其显著的负外部性。一方面，“首岗”问题至关紧要。毕业生尽快获得第一份合适的工作，直接影响其职业生涯起点和长期发展。毕业后长期失业或频繁更换短期工作会造成技能贬值和信心受挫，也将削弱未来的就业能力与收入预期。另一方面，青年群体就业事关社会稳定。青年失业高企可能引发一系列社会问题，包括延迟消费、家庭负担、心理健康等。如果受过良好教育的青年长期无法就业，其对社会的信任和满意度也会下降，不利于社会健康和谐发展。因此，“十五五”时期，应多措并举稳定和扩大青年就业规模，促进青年从学校到职场的平稳过渡。

同时，也要统筹农民工、退役军人、残疾人、脱贫家庭子女、零就业家庭等重点群体就业。新生代农民工虽然受教育水平提高，但技能不足、城市公共服务不均等限制了他们的就业稳定；老一代农民工则面临年龄增长与技能退化的困境，就业稳定性差，抗风险能力弱。大龄劳动者在产业调整中最易被淘汰， 再就业难度大，残疾人、长期失业人员等更需兜底帮扶。只有统筹兼顾，以高校毕业生为代表的青年就业与其他重点群体的就业并重，确保重点群体就业稳定，才能为“十五五”时期促进高质量充分就业和推动全体人民共同富裕奠定基础。

四、“十五五”时期促进高质量充分就业的政策建议

中国式现代化，民生为大。“十五五”时期是我国向基本实现社会主义现代化目标迈进的关键阶段，就业作为最基本和最大的民生，应将其置于更加重要的位置。面向“十五五”，我国就业形势总体保持韧性，但仍面临总量与结

构性矛盾并存、扩容与提质协同等多重任务，需要延续“十四五”时期就业优先的政策取向，同时在目标设定、路径选择上应更为积极。为此，建议聚焦以下“五个统筹”系统发力，进一步促进高质量充分就业。

（一）统筹就业数量与就业质量的关系

实现充分就业和提高就业质量是高质量充分就业的两大支柱，二者相互依存、不可偏废。“充分就业”强调的是就业机会的广泛可及性，“高质量就业” 则关注岗位的稳定性、薪酬水平、职业发展与社会保障等维度。两者相辅相成， 须在政策设计中同步推进、协同发力。改革开放以来，面对庞大的新增劳动力供给和体制转轨压力，我国就业政策长期以扩大总量为首要目标，依托经济的高速增长吸纳亿万劳动力，成功化解了就业基本矛盾。进入新时代，随着人口红利减弱、就业形势阶段性转变以及劳动力结构深度调整，就业工作的重心由“总量优先”转向“数量与质量并重”。党的十八大提出“实现更高质量就业”， 党的十九大提出“实现更高质量和更充分就业”，党的二十大则进一步将“促进高质量充分就业”确立为新目标。当前我国城镇调查失业率保持在较低水平， 为就业质量提升提供了政策空间和操作余地。展望“十五五”时期，必须坚持就业优先战略，在继续扩大就业容量的同时，更加注重就业结构的优化与就业质量的提升。一方面，要以高质量发展推动就业增长，通过构建现代产业体系释放更多高附加值岗位；另一方面，应着力提升劳动生产率、完善就业保障体系、畅通职业发展通道，系统提升就业质量，使劳动者不仅“有岗可就”，更能“乐业安居”。

经济高质量发展是实现就业量质提升的根本依托。经济高质量发展能够创造更多技术含量高、附加值高的就业机会，并提高劳动生产率，为提高劳动报酬和福利水平提供支撑。首先，鼓励支持经济大省、大市“挑大梁”。依托其产业基础和经济体量，打造一批具有全国影响力的区域性就业中心和人才高地， 形成“以业兴城、以业聚人”的良性发展格局。其次，结合区域发展战略，发展特色优势产业，打造更多地市级层面的就业增长中心和高质量充分就业示范区。同时要认识到，在劳动生产率尚未充分提高的领域，若过快提高工资或社保标准，可能增加企业用工成本，反而抑制岗位供给。因此，就业质量的改善应遵循渐进原则，在不损害就业总量的前提下稳步推进。此外，实践表明，提高就业质量也能反过来促进就业数量增长。通过完善新就业形态从业人员的社保和权益保障，吸引更多劳动者加入新业态就业，从而扩大就业规模。“十五

五”时期，应继续统筹好就业规模扩张与质量提升，使就业质的有效提升和量的合理增长同步实现。同时要防范在提升就业质量过程中出现部门、区域、人群之间的质量不平衡现象，通过政策及时调节，确保就业质量改善惠及各行业、各地区和各类劳动者，避免因就业质量分化影响共同富裕目标的实现。

（二）统筹供给侧与需求侧的关系

统筹劳动力供给侧与产业需求侧，是破解结构性就业矛盾的关键所在。供给侧体现为劳动力的数量、素质与结构，主要取决于教育、培训与人力资本投资；需求侧体现为岗位创造能力，依赖于产业结构、经济形态与增长方式。当前我国就业的主要矛盾已从总量压力转向供需错配。一方面，劳动力供给端存在专业设置与产业发展脱节、高校教育与岗位要求错位等问题；另一方面，部分行业岗位吸纳能力不足，“有活没人干”与“有人没活干”并存。为破解这一矛盾，仅靠单侧发力难以破题，必须在“十五五”时期系统推进供给侧改革与需求侧优化“双轮驱动”，构建结构合理、动态平衡的人岗匹配机制。

从供给侧来看，“十五五”时期应统筹教育、培训与就业，实施更积极的“投资于人”战略。一方面，深化教育体制机制改革，提高教育对产业变革和技术进步的适应性。对高等教育而言，需完善学科专业设置的动态调整机制， 大幅增加理工农医等学科比例，前瞻布局人工智能、先进制造、数字经济、绿色经济等领域紧缺人才培养。对长期就业质量低、对接度差的专业应建立退出机制，提高教育资源配置效率。对职业教育而言，推动普通教育与职业教育融通发展，建立横贯学历教育与职业培训的能力认证体系，促进技能人才跨行业、跨岗位流动。强化行业企业在技能培训中的主体作用，支持“企业新型学徒制” “订单式培训”等模式。另一方面，健全终身职业培训体系，完善劳动力市场信息服务。聚焦产业升级中被替代或转型风险高的人群，特别是中高龄劳动者、传统制造业技工等，提供精准化的转岗培训和技能提升服务，通过统一信息平台提升供需匹配度，努力做到人岗相适、人尽其才。此外，政府需发挥“有为” 作用深入调研重点行业招工难的深层原因，因时因地制定补缺措施，既鼓励劳动者转变择业观念、合理流动，也引导企业改善用工条件、提升岗位吸引力。

从需求侧来看，提升经济增长的就业带动力，关键在于构建就业友好型发展方式。当前我国经济转向高质量发展新阶段，产业升级与就业吸纳之间关系更加复杂。一是将就业影响纳入经济决策考量。在制定产业政策、投资项目和区域发展规划时，增加就业影响评估这一环节，优先布局就业容量大、增长潜

力足的项目和产业，避免因产业结构调整产生过多失业。二是推动产业结构优化升级的同时注重提高就业吸纳能力。大力发展先进制造业、数字经济等新产业新业态，催生新的就业增长点；同时也要扶持劳动密集型产业提质增效，通过技术改造和产品升级稳住传统产业的就业容量。三是做大做强民生导向型服务业。扩大教育、养老、医疗、托育、社区服务等公共服务投入，引导就业容量大的生活性服务业提升其吸纳低技能、灵活就业人群的能力。四是充分利用区域协调发展机遇拓展就业空间。通过区域协同，引导产业和要素有序向中西部地区和基层延伸布局，支持有条件的地区创建高质量充分就业示范区。统筹乡村振兴与新型城镇化战略，在中小城市和县域发展更多就地就近的就业岗位， 缓解区域间就业不平衡问题。通过供给侧和需求侧双向发力，实现人力资源的有效开发和配置，促使劳动力供需在动态匹配中走向平衡。

（三）统筹重点群体就业与整体就业格局的关系

“十五五”时期，统筹推进重点群体就业与全体劳动者就业之间的协调关系，是增强就业稳定性的重要着力点。一方面，高校毕业生、农民工、脱贫人口、零就业家庭成员、长期失业人员等重点群体，具有规模庞大、风险集中、政策敏感等特征，其就业状况直接关系社会稳定与民生底线。另一方面，不能仅着眼于“兜底”，更要服务于全体劳动者的公平发展与职业成长，推动形成“重点带动、普惠覆盖、整体提升”的就业新格局。因此，“十五五”期间应通过分类施策强化重点群体支持政策，同时纳入普惠政策体系的整体架构中， 促进不同群体之间的机会均等与发展均衡。

突出抓好重点群体就业，是稳民生、保稳定、促公平的关键一环。应围绕重点群体的结构性特征与阶段性困难，实施更具针对性的支持政策。一是面向青年特别是高校毕业生，健全实习实践、职业指导等青年就业服务体系，推动高校教育与产业需求有效衔接，缓解初次就业难题。依托新兴产业拓展专业对口的多元发展通道，同时通过创业扶持、科研助理等岗位拓展减轻阶段性压力。二是稳定并提升农民工就业质量。继续巩固农民工转移就业成果，防止因失业返贫返乡。应增强农村本地就业吸纳能力，同时进一步推进农民工在城市的公共服务均等化、便利化。三是完善困难群体就业援助机制，对残疾人、脱贫人员等就业困难群体，健全就业援助长效机制，落实实名制动态管理和分类帮扶， 实现“零就业家庭”动态清零。同时，做好退役军人、妇女等群体就业的统筹服务，帮助他们融入就业市场。通过强化重点群体就业支持政策，既解决好这

些群体的民生问题，也稳住了就业的整体格局。

推动重点群体政策与普惠政策相协调，构建更具包容性的就业支持体系。就业政策不能陷入碎片化救济逻辑，而应形成“兜底与普惠并举、重点与一般兼顾”的系统性思维。一方面，将社区就业打造为吸纳重点群体的新增长极： 大力发展社区养老、托育、家政、物业、配送等生活性服务业，开发更多“家门口”的就业岗位。支持各地创建“就业友好型社区”，通过政府购买服务、提供创业补贴等方式，引导社会力量参与社区就业服务与岗位开发，帮助困难群体实现就近就地就业。另一方面，普惠性就业政策如劳动法治建设、社保扩面提质、就业歧视治理、职业发展支持等，是全体劳动者权益保障的制度性支柱。应持续推进全国统一规范的人力资源市场体系、提升公共就业服务效能、构建公平透明的职业发展机制，使不同群体在多样化就业市场中实现合理分工与机会平等。最终，在普惠政策框架下，对重点人群精准帮扶，形成全覆盖、分层次的就业服务网络，推动实现全体劳动者“能就业、就好业、稳就业”。

（四）统筹培育新动能与更新旧动能的关系

“十五五”时期是我国新旧动能加速转换的关键阶段。在构建现代化产业体系的进程中，需在培育新动能创造新岗位的同时，帮助传统产业更新旧动能平稳转型、多措并举稳岗扩岗，避免大规模结构性失业，筑牢高质量充分就业的基本盘。

加快发展新质生产力，培育就业新增长点。一是增强发展新质生产力、培育新动能的就业创造能力。支持数字经济、绿色经济、银发经济等领域扩大岗位规模，在工业互联网、人工智能、平台经济等场景下孵化新职业，催生新的就业增长点。为释放新兴产业的就业潜力，应推动产业布局向新质生产力集聚区倾斜，建立与之配套的人才流动机制、岗位预测机制和就业促进政策。同时， 应推进对新职业的标准制定与劳动权益保障制度建设，为新就业形态提供稳定预期。

推动传统产业转型升级，放大就业倍增效应。实现高质量充分就业，需要更新旧动能，推动传统产业优化升级，使其在提升效率的同时保持和扩大就业容量。一是提升传统产业的就业稳定性与适应性。对具备转型升级潜力的传统制造业，应引导其通过智能化、绿色化转型延长产业生命周期，同时加强存量劳动力的技能培训以适应技术迭代，实现“转型不减岗、升级稳就业”。二是因地制宜发展劳动密集型产业的先进业态。对于中西部地区和欠发达地区，适

宜发展农产品加工、乡村旅游、家政养老等本地化、就业容量大的产业，既满足当地就业需求，也为低技能劳动力提供就业渠道。通过政策引导，把更多就业岗位和增值收益留在农村和基层，防止区域间就业鸿沟扩大。

强化企业稳岗主体地位，稳住就业基本盘。支持各类企业特别是民营中小企业稳岗扩岗。民营经济主体数量占比超过96%，是就业岗位创造的主力军。要持续优化营商环境，减轻企业负担，通过财税、金融等政策帮助企业纾困解难， 增强其稳就业的信心和能力。同时发挥国有企业“就业压舱石”作用，带动上下游中小企业创造更多就业机会。总体而言，通过新旧动能转换同步发力，一方面大力培育新的就业增长点，另一方面平稳更新改造传统动能避免大规模失业，实现就业扩张与经济转型的良性互动。归根结底，就是贯彻落实习近平总书记所强调的“将质的有效提升和量的合理增长统一于高质量发展的全过程”， 既提升产业竞争力，又确保就业大局稳定。

（五）统筹就业促进政策与宏观政策的关系

就业不仅是民生问题，也是经济问题，必须提升到宏观政策层面统筹考量。习近平总书记要求各级政府“更加自觉地把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标，使高质量发展的过程成为就业提质扩容的过程”。这就需要各领域政策以就业优先为导向，通过政策协同促进就业。面向“十五五”时期，面对经济增长动力转换、产业结构调整和外部环境不确定性增强，促进高质量充分就业必须统筹协调就业优先政策与其他宏观经济政策，构建就业友好型发展方式。

在政策协同层面，推动宏观政策发挥合力。党的二十届三中全会提出要“促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力”。一方面，继续完善和落实就业政策本身，包括积极的就业扶持政策、职业培训政策、创业带动就业政策、就业援助政策等，健全就业公共服务体系和终身职业技能培训制度，提升劳动者就业能力与就业质量。另一方面，更加注重就业政策与其他宏观政策的协同。传统上，就业往往被视为经济增长的结果，而在经济高质量发展阶段， 就业应被置于经济政策制定的前提和约束条件之中。在财政政策上，加大民生领域投入，支持就业补贴、职业培训、公共就业服务能力建设等；在货币和金融政策上，引导金融机构加大对小微企业、创业创新的信贷支持，间接稳住就业；在产业政策上，优先发展就业容量大的产业，严格评估高技术替代劳动的项目对就业的影响，在必要时设置就业缓冲措施。同时，区域政策也要考虑就

业协同，促进东、中、西部错位发展，实现区域间劳动力资源的有效配置。通过将就业指标纳入宏观决策评估范畴，确保各项政策“同向发力”，避免出现某项政策促进经济却不利就业的背离情形，真正构建起就业友好型的发展方式。

在机制改革方面，完善就业促进机制。目前影响就业质量与就业公平的结构性因素，如城乡分割、身份限制、社会保障碎片化等问题，严重制约就业政策与宏观政策的统筹协调。“十五五”时期，应健全高质量充分就业促进机制， 形成政府、企业、社会多方协同的就业格局。首先是继续深化就业领域的“放管服”改革，充分发挥有效市场在人力资源配置中的决定性作用，同时更好发挥有为政府在规划引导和公共服务上的作用。应加快推进户籍制度改革、人才流动机制优化和公共就业服务均等化建设，打破劳动力要素流动壁垒。建立统一规范、开放有序的人力资源市场，使劳动力在不同区域、不同所有制企业间流动无障碍，消除身份、性别、户籍等就业歧视，保障劳动者平等就业权利。其次是完善就业公共服务和社会保障体系。健全城乡一体、覆盖全民的公共就业服务网络，提高基层就业服务能力，运用人工智能等新一代技术提升人岗信息匹配效率。同时，加快社会保障制度改革，扩大失业保险和工伤保险的覆盖范围，完善灵活就业人员参保政策和社保转移接续政策，解除劳动者流动就业的后顾之忧。总而言之，构建就业友好型发展方式，是实现发展与就业双赢的战略路径。“十五五”时期应以政策统筹协调为抓手，机制改革为支撑，推动形成就业优先型经济社会发展格局，为实现中国式现代化提供坚实的就业基础和民生支撑。

“十五五”时期农业经济发展的战略重点、关键制约与应对策略

罗千峰

“十五五”时期是中国迈向农业强国、全面推进乡村振兴的关键阶段，赋予了农业经济发展新的时代内涵与战略要求。当前，中国农业经济正处在转型升级的重要节点，既迎来培育新质生产力、优化产业体系的历史机遇，也面临资源要素趋紧、生态环境承压、国际市场波动加剧等多重挑战。在此背景下， 破解关键制约、推动农业经济高质量发展，已成为新时代农业现代化建设的核心议题。本文立足于“十五五”时期农业经济发展的现实基础，系统梳理战略重点，剖析关键制约，并据此提出应对策略，以期为构建中国特色农业现代化路径提供理论参考。

一、“十五五”时期农业经济发展现实基础

“十四五”时期，中国农业经济发展取得历史性成就，供给保障能力持续增强，产业结构优化升级步伐明显加快，科技创新驱动作用持续增强，农业综合生产能力和竞争力显著提升，不仅夯实了农业现代化的物质基础，也为“十五五”时期全面推进农业农村现代化、加快建设农业强国创造了有利条件。

（一）农业供给保障能力全面提升“十四五”时期，中国农业供给保障体系建设成效显著，粮食及其他重要农产品生产能

力稳步增强，现代农业基础设施日趋完善，有力支撑了农业高质量发展。首先，粮食生产能力稳步提升。在强农惠农政策持续发力、主体责任全面落实、生产条件显著改善等条件支持下，全国粮食播种面积实现连续五年增长，2024 年达119319千公顷，同比增长0.3%；粮食总产量70650万吨，同比增长1.6%（见图1），为经济社会发展提供了有力支撑。其次，畜产品等重要农产品生产能力也实现显著提升，生猪产能稳步调整，牛羊生产基本稳定，家禽业发展态势良好，2024年全国猪牛羊禽肉总产量达9663万吨，同比增长0.2%；禽蛋产量超过3500万吨，增长0.7%；牛奶产量达4079万吨，有效满足了居民日益增长的多元化食品消费需求（见图2）。并且，畜牧业产业素质持续提升，规模化养殖率达73%，畜禽粪污综合利用率超过79%①。在建设农业强国战略和大食物观指引下， 畜牧产业转型升级步伐加快，绿色发展深入推进，动物防疫体系更加健全，为“十五五”时期实现畜产品供给安全保障和乡村产业振兴构筑了坚实基础。最后，农业基础设施建设取得快速发展。高标准农田建设成果显著，截至2024年

底，全国累计建成高标准农田超过10亿亩，构建完善各类田间灌排渠道1000多万公里②，农田水利基础设施网络体系不断健全，有效提升了耕地质量和农业抗灾能力。同时，农业机械化水平加速提升（见图3），2024年农作物耕种收综合机械化率突破75%③，先进农机装备广泛应用于生产全过程，显著提高了农业生产效率和资源利用率。此外，现代农业物流体系建设取得重大突破，截至2024 年第三季度，全国建成33.78万个“一点多能、一站多用”的村级寄递物流综合服务站④，农产品冷链物流设施网络加速完善，粮食仓储物流设施实现智能化升级，农业防灾减灾基础设施全面强化，增强了农业综合生产能力和供给保障韧性。

（二）农业产业结构深度优化

“十四五”时期，中国农业产业结构调整取得重大突破，从产业内部结构调整、区域空间布局优化到产品结构升级实现全方位转型，形成了更具竞争力、更可持续的现代农业产业结构体系，为农业高质量发展和乡村全面振兴奠定了坚实产业基础。一是产业内部结构更趋合理，第一、第二、第三产业融合度显著提高。农业内部结构更加优化，实现以种植业为主向农林牧渔业全面发展的现代农业转变⑤，农产品加工业发展迅猛，农产品精深加工比重持续提升，有效推动农业产值结构向加工增值环节转移，产业链价值持续提升，产业内生动力显著增强。全国规模以上农产品加工企业营业收入预计超过18万亿元⑥，农产品加工转化率显著提高。同时，休闲农业与乡村旅游等第三产业蓬勃发展， 2023年末全国开展休闲农业和乡村旅游接待的村占比为14.7%，年接待游客超过

30亿人次[1]，农业服务业态在农业产业结构中的占比不断提升。二是产业空间布局结构更加优化，区域特色优势产业集群建设不断提升。现代乡村产业体系构建过程中，各地区根据资源禀赋形成差异化发展格局，布局国家农村产业融合发展示范园和国家现代农业产业园，培育形成一系列全产业链产值超百亿元的特色产业集群⑦，建设完善特色农产品标准化生产、加工和仓储物流基地网络，推动食品保鲜、冷链物流、精深加工等领域实现快速发展，区域特色农业比较优势得到充分发挥。农业产业在空间布局上趋于集约化、专业化、规模化， 有效地促进了资源要素向优势区域集中，产业区域结构布局更加科学合理。三是产品结构向高品质、高附加值环节升级。绿色、有机、名特优新和地理标志农产品在农产品总量中的比重持续提升，截至2025年第一季度，认证

登记的绿色、有机、名特优新和地理标志等“三品一标”农产品达到8.4万

个⑧。农业产品结构从满足基本需求向满足多样化、差异化、高品质需求转变， 优质农产品供给比例明显提高，农产品结构与消费市场需求结构匹配度增强， 实现了从数量增长导向向质量效益导向的转变。

（三）农业科技创新动能持续增强

中国农业科技创新能力实现较大进步，农业科技进步贡献率超过63%，农业科技创新整体迈进世界第一方阵⑨，科技对农业发展的引领作用日益凸显，为农业高质量发展提供了强大动力支撑。一是种业创新成果突出。国家种业振兴行动全面推进，突破了一批育种关键核心技术，种业创新攻关实现重要突破， 自主选育品种市场占有率显著提升。目前，中国农作物良种覆盖率超过96%，种业自主创新能力明显增强，已自主培育的肉牛品种华西牛等新品种加快应用； 并且初步培育出一批耐盐碱水稻、小麦品种和短生育期冬油菜品种，审定推出了一批优质绿色水稻、耐密宜机收玉米、优质短季棉和高油高产大豆等品种⑩。与此同时，国家级育制种基地建设加速推进，甘肃玉米、四川水稻、黑龙江大豆、海南南繁四大国家级育制种基地建设扎实推进，由216个农作物制种基地县、330个畜禽核心育种场和101家水产原良种场组成的良种繁育“国家队”基本形成，国家级基地供种保障能力达75%以上11，核心种源自给率持续提高，为保障国家种业安全奠定了坚实基础。二是农业科技创新体系不断完善。企业科技创新主体地位得到强化，构建了以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的农业科技创新体系，农业科技成果转化率不断攀升。农业科研投入持续增加， 农业科技创新环境显著改善，农业科技人才队伍不断壮大，为“十五五”时期农业科技自立自强创造了有利条件。三是数字农业建设方面取得重大进展。全国建设了一批数字农业试点示范基地，智慧农业示范园正加速建设，农业物联网、大数据、人工智能等技术在农业生产中的应用范围不断扩大，尤其是农业遥感监测、精准作业、智能灌溉等技术应用成效显著，农业生产精准化、智能化水平明显提升。

二、“十五五”时期农业经济发展战略重点

基于“十四五”时期奠定的坚实基础，面对国内外复杂多变的经济环境和农业强国建设的战略任务，“十五五”时期中国农业经济发展应聚焦四个战略重点维度。一是培育农业新质生产力。作为转变农业发展方式的有效途径，需要强化科技创新引领，深化数字技术应用，推广绿色生产模式，推动农业从要素投入驱动向创新驱动转变，增强发展内生动力。二是优化农业空间布局。在

资源环境约束日益趋紧的背景下，必须统筹生产力空间配置，积极发展立体农业，延伸拓展产业链条，有效缓解资源环境压力，开辟农业发展新领域。三是提升综合效能水平。要实现从规模扩张向质效协同的根本转变，就要协调推进劳动生产率、资源配置效率和生态效益提升，加快农业发展模式转型。四是创新经营组织体系。组织变革是现代农业发展的关键支撑，需要壮大新型职业农民队伍，培育多元化经营主体，完善社会化服务网络，健全现代农业经营制度框架。上述四个战略重点相互融合、协同发力，构成推动农业高质量发展的有机整体，为“十五五”农业现代化进程提供坚实支撑。

（一）培育和发展农业新质生产力，加快农业高质量发展转型升级

在国际竞争加剧、资源环境约束趋紧、新科技革命深入推进的背景下，破解产业发展瓶颈、培育产业新动能已成为中国农业发展的关键战略任务[2-3]。新质生产力能有效拓展农业生产功能，引领现代化大农业发展，其核心是科技创新，表现为新质生产要素持续投入和新质产业不断发展，并深刻重塑传统产业组织形态与整体结构[4-5]。推动中国农业从传统要素驱动向新质生产力引领的高质量发展转型是“十五五”时期的战略任务，需要多维度协同推进。

第一，强化科技创新，构建农业现代化战略支撑体系。中国农业正经历从传统模式向现代化转变的重要阶段，对技术装备升级、工艺流程优化、生产方式创新的需求日益强烈[6]。顺应这一趋势，“十五五”时期应强化创新在农业现代化中的核心地位，系统推进农业关键核心技术攻关，重点突破种业、智能农机、绿色投入品等关键领域技术制约。同时，构建以企业为主体、市场为导向的科技创新体系，促进产学研深度融合，构建多行业、多领域密切相连的创新网络[7]，推动农业科技自立自强，为农业高质量发展提供持久动力。

第二，促进数字技术与农业深度融合，推动农业全产业链变革。“十五五” 时期，要促进物联网、大数据、人工智能等数字技术与农业全产业链深度融合， 构建数据资源体系，发展智慧农业与精准农业，通过生产智能化、经营网络化、管理数据化、服务在线化的全面赋能，推动农业生产经营管理方式变革，提升农业生产效率与质量效益[8]。

第三，促进农业绿色低碳发展，培育可持续发展新优势。通过提升生态供给能力、促进产业结构优化、强化资源集约利用、注重碳减排与固碳增汇，推广低碳农业技术模式，发展循环农业和生态农业[9]，构建资源节约型、环境友好型可持续发展体系，加强农业碳汇能力建设与交易机制探索，实现从种植端

到消费端的全链条生态健康，使绿色低碳成为农业高质量发展的战略支点。

（二）优化农业布局结构，拓展农业发展空间

拓展农业发展空间既是优化农业资源配置的必然要求，也是培育农业经济增长点的战略选择。“十五五”时期，中国农业发展必须突破传统空间局限， 实现多维度拓展，构建更加优化、更具活力、更有韧性的农业空间体系。

首先，强化区域优势引导，基于资源禀赋构建农业空间新格局。中国农业多样化的地域特征决定了必须实施差异化的区域发展战略，充分发挥比较优势。基于全国农业资源禀赋差异和区域比较优势，优化耕地资源配置，做到宜粮则粮、宜经则经、宜林则林、宜牧则牧[10]，推进农业生产力布局与资源环境承载能力相匹配，提升空间资源利用效率，从而形成布局合理、优势互补、特色鲜明的农业发展新格局。

其次，优化农业功能分区，提升空间资源综合效能。农业功能空间优化是提升农业生产效率和拓展发展潜力的关键路径。一方面，通过统筹粮食生产功能区、重要农产品保护区和特色农产品优势区建设，强化粮食主产区生产能力， 支持特色农产品优势区差异化发展，同时加强都市农业和设施农业建设，构建城郊绿色农产品供应基地，实现农业资源的高效配置。另一方面，通过大力发展设施农业和立体农业，实行立体开发与复合种养，推广工厂化育苗、立体栽培、水肥一体化等先进技术，发展立体种植模式，促进农业向集约、高效、生态、立体方向转型[11]，显著提升单位空间产出效率和土地资源综合利用水平。

最后，挖掘农业多元功能，促进产业融合拓展。产业链拓展是农业发展空间突破的重要维度，通过产业链条的立体化延伸实现价值最大化。在横向维度， 要挖掘农业多功能属性，结合自然资源和特色农业开发乡村旅游等新业态；在纵向维度，要促进产业链延伸，构建从研发、生产、加工、流通协同发展的有机整体，促进农业经济多元化发展[12]。促进产业融合尤其要推动农产品加工业向园区化、集群化发展，培育农产品加工强县和加工集聚区，并通过发展休闲农业、观光农业、创意农业和农村电商等新业态，促进农业与旅游、文化、健康等产业深度融合，加快实现农村经济从传统单一向多元化、高价值转型发展。

（三）提升农业综合效能，实现质量效益协同增长

农业发展绩效的全面提升成为衡量农业现代化成就的关键标准，不仅涵盖传统的经济指标，还延伸至资源利用效率、生态环境改善与社会福祉提升等多

维度，共同构成农业高质量发展的综合性评价体系，因此“十五五”时期农业发展要实现从规模扩张向质量效益并重的战略转型。

第一，提升劳动生产率，激发农业现代化的核心动力。资源和要素的动员与配置是经济发展的核心，提升农业资源配置效率，尤其是提高劳动生产率， 是农业现代化的必然要求[13]。要推广先进适用农机具，优化农业生产技术装备体系，同时提升农业从业人员素质结构，培育高素质农业生产经营主体，健全现代农业人才培养与激励机制，实现农业劳动强度显著降低与单位劳动投入产出效率大幅提升，逐步缩小农业与第二、第三产业劳动生产率差距，促进生产要素在产业间和区域间的优化配置与高效流动。

第二，促进资源高效利用，构建农业可持续发展新格局。农业资源利用效率是实现可持续发展的基石，需要从资源节约和循环利用两个维度协同推进。在资源节约层面，应优化农业生产要素投入结构，推行精准农业技术体系，实施科学配方施肥、精量施药、精细灌溉、精准饲喂等技术规范，建立水肥一体化管理模式，降低单位产出的水资源、耕地、化肥、农药等要素消耗强度；在循环利用维度，要构建农业废弃物资源化利用体系，推进畜禽粪污、秸秆、农膜等农业废弃物的收集与梯次利用，发展种养结合、农牧循环的生态农业模式， 建设农业生产废弃物区域化处理中心和资源化利用产业链。通过农业投入品减量化、生产过程清洁化、废弃物资源化、产业链循环化的系统工程，实现从资源高消耗向高效集约型农业发展模式的根本转变，为农业长期可持续发展奠定坚实的基础。

第三，构建共享发展成果的长效机制，提升农民福祉。农民福祉提升是农业发展绩效的重要检验标准，体现了农业发展的人本价值取向。要通过产业发展带动就业增收、完善农业补贴政策、健全农民收入保障机制等措施，推动农民合理分享产业链增值收益，加快发展农村富民产业等多元路径，促进农民工资性收入、经营性收入和财产性收入协同增长，实现农民收入增长与国民经济同步发展，逐步缩小城乡居民收入差距，使农民真正成为农业现代化的参与者、贡献者和受益者。

（四）创新农业经营组织体系，构建多元协同发展格局

农业组织创新是推动农业高质量发展的重要载体和制度保障，“十五五” 时期要创新现代农业经营组织体系，构建多元主体协同发展新格局。适应农业现代化要求的新型农业经营体系，既要尊重小农户家庭经营的基础性地位，又

要适应现代农业发展规模化、专业化、社会化的趋势，构建多元化、多层次的农业经营组织体系。

一是培育职业农民队伍，夯实农业人才基础。在跻身农业强国行列之前， 实现农业劳动力数量精简与质量提升的双重转变是农业现代化的必由之路，从“农民”到“职业农民”的转变是中国提高农业竞争力和建设农业强国的关键[14]。要实施新型职业农民培育工程，建立健全职业农民培育制度，同时完善职业农民认定管理制度，加强职业农民教育培训，提高职业农民专业技能和经营管理水平。并且，健全职业农民扶持政策，完善职业农民社会保障体系，提高职业农民职业荣誉感和社会地位，吸引更多优秀人才从事现代农业，为农业现代化提供人才支撑。

二是发展壮大新型农业经营主体，提升现代农业经营水平。要推动多类型、多层次新型农业经营主体协同发展，深入开展合作社示范社、示范性家庭农场、农业产业化重点龙头企业的认定培育，健全认定标准和管理制度，提高规范化运营水平；促进新型经营主体“提质增效”和壮大发展，更好发挥其生产经营引领和小农户增收带动双重功能[15]，强化组织化程度和服务能力，与农户建立稳固利益联结机制，构建风险共担、利益共享的产业化联合体。

三是完善农业社会化服务体系，促进小农户与现代农业有机衔接。农业社会化服务是促进小农户与现代农业有机衔接的关键环节，在市场环境下，中国农业组织形态经历了以降低生产成本为目的的横向联合和以降低交易成本为目的的纵向联合的双重演进，未来的农业组织将经历以社会化服务供给为驱动的横向规模化、纵向产业化的交织发展过程[16]。要全面推动农业社会化服务组织专业化、规模化、网络化发展，支持多元主体开展覆盖产前、产中、产后全过程的农业生产性服务，培育专业化服务组织和服务联合体；同时完善服务组织政策扶持体系，健全服务标准和质量评价机制，推动形成横向规模化、纵向产业化交织发展的现代农业服务体系，实现小农户与现代农业的有效衔接。

三、“十五五”时期农业经济发展的关键制约

在明确发展基础和战略重点的前提下，需要进一步审视“十五五”时期农业经济高质量发展的约束条件。人力资本方面，农业人才数量不足与专业人才结构性短缺问题并存；资源环境层面，农业资源要素约束刚性趋紧，面源污染负荷加重，气候变化对生态承载力构成严峻考验；科技创新领域方面，核心种源、智能装备等关键技术自主可控程度偏低，科技成果转化应用效率有待提升；

国际竞争方面，全球农产品贸易波动加剧，外部环境不确定性持续冲击产业链稳定。

（一）农业人才数量持续减少，专业人才结构失衡

“十五五”时期，农业劳动力持续流失与高素质人才严重短缺的双重挑战， 将成为制约农业现代化进程的“瓶颈”。

第一，农业劳动力加速流向非农产业，导致农村劳动力总量持续下降。城乡发展不平衡引发的人才流失现象日益严重，城市凭借高薪就业和优质公共服务形成强大虹吸效应，使大量农村青年放弃返乡；与此同时，乡村发展条件相对滞后，缺乏吸引力，致使农村青壮年持续外流[17]。由此带来的直接后果是农业劳动力不仅总量减少，而且老龄化程度加深，青壮年比例持续下滑，农业生产活力与创新潜力受损，“谁来种地”的问题已成为中国农业现代化道路上面临的挑战[18]，影响农业经济健康稳定发展。

第二，现代农业发展急需的高素质专业人才严重匮乏。农业科技研发与推广应用人才短缺问题日益凸显，科技型、经营型和管理型农业人才供需缺口不断扩大，特别是农业科技创新、数字农业和现代农业企业经营管理等领域的紧缺人才供给严重不足，难以支撑农业高质量发展需求。随着农业产业加速转型升级，大量农民因人力资本积累不足，出现低技能劳动力相对过剩与高技能人才严重短缺并存的结构性失衡局面[17]。

第三，小农户适应现代农业发展的能力短板突出。在小农户基础上推进农业现代化是中国特色发展道路的核心特征，小农户的兼业化、粗放化和细碎化经营特点与现代农业生产方式形成明显落差。作为中国农业的主体，小农户地位是中国土地制度、渐进式城镇化和共同富裕目标共同作用的结果，但当前小农户普遍面临知识技能欠缺、资金不足、抗风险能力弱等多重制约，对新技术、新模式的接受和应用能力有限[19]。如何有效将大量小农户融入现代农业产业体系，成为建设农业强国必须突破的关键难题。

（二）农业资源要素刚性约束加剧，生态环境负荷持续加剧

随着经济社会快速发展和农业生产方式转型，资源约束趋紧、环境压力加大与气候变化影响加剧的多重挑战日益突出，成为制约农业可持续发展的关键因素。

一是农业基础生产要素供给日趋紧张。一方面，耕地资源面临数量少与质量差双重挑战。城镇化与工业化快速推进给有限的耕地资源带来巨大压力，同

时畜禽养殖规模化发展使耕地同时承担生产与环境消纳的双重功能，耕地负荷较大。并且，长期过度开发导致土壤酸化、盐碱化、板结化问题普遍存在，耕地质量显著下降。在当前耕地面积外延难以扩展、粮食单产提升遭遇技术周期瓶颈的背景下，提高耕地集约利用程度成为增加农业产量的必由之路[20]。与此同时，乡村人口流失引发“空心化”“老弱化”现象，导致土地资源利用效率低下、耕地撂荒增多等一系列问题[21]，进一步削弱了农业生产能力。另一方面，水资源约束进一步凸显。中国水资源时空分布严重不均，北方农业主产区普遍缺水，加之农田灌溉水有效利用率与国际先进水平存在较大差距，传统粗放灌溉方式造成大量水资源浪费。更为严重的是，部分地区将未经达标处理的污水直接灌溉农田，表面上提高了水资源利用率，实则造成粮食重金属超标和产地生态安全隐患[22]。

二是农业绿色低碳转型面临严峻挑战。长期以来，化肥农药过量使用、畜禽养殖废弃物不当处理、农膜残留和秸秆焚烧等粗放式生产方式导致的面源污染问题日益严重，但由于污染源分散、监测难度大、治理成本高等特点，防治效果有限。尤其在“双碳”目标约束下，农业作为重要排放源面临转型压力， 化肥施用、畜禽养殖和农业机械化能源消耗等环节都贡献了大量温室气体排放。中国仍处于农业生产规模扩大与集约化提升的关键阶段，如何协调减排降碳与保障粮食安全的关系，平衡生态保护与农业生产的矛盾，成为“十五五”时期农业绿色发展必须破解的难题。

三是气候变化增加了农业发展的不确定性与风险。全球气候系统的持续变化已成为当前农业发展面临的重大挑战，且未来气候变化呈加剧趋势，对农业可持续发展形成多维冲击[9]。气候变化扰乱了传统农业生产周期，改变了农作物适宜种植区域分布，增加了病虫害暴发风险，加剧了农业生产系统的脆弱性和波动性，对国家粮食安全保障体系构成新的威胁；并且气候变化引发的干旱、洪涝等极端气象灾害进一步加剧了水土资源压力，部分地区为应对干旱而过度开采地下水，导致地面沉降、土壤盐碱化等次生生态问题，严重威胁农业可持续生产能力和区域生态安全，使农业生产在资源环境双重约束下面临更加严峻的挑战。

（三）核心技术自主可控不足，科技成果转化应用效率偏低

中国农业科技创新能力滞后于现代农业发展需求，在关键核心技术、成果转化应用和智能化发展等方面的短板日益凸显，成为制约农业现代化进程的重

要因素。

一方面，农业关键核心技术自主可控水平有待提高，部分领域“卡脖子” 问题亟待突破。作物育种方面，尽管国家实施《种业振兴行动方案》，但中国作物育种技术仍以传统育种和分子技术育种为主，与发达国家智慧育种体系相比存在明显差距，大豆等作物单产水平较低；畜禽种源领域呈现不均衡格局， 生猪种源自给率较高，但白羽肉鸡和部分肉牛品种仍高度依赖进口；高端农机制造短板尤为突出，智能农机控制系统、农用传感器、精密液压等关键零部件对外依赖度较高，不仅影响农业装备现代化进程，还威胁农业基础数据安全， 与国际先进水平存在明显差距[23]。

另一方面，农业科技创新体系与产业需求衔接不紧密，成果转化效率偏低。中国农业科研与生产实践之间存在一定距离，部分科技成果未能充分满足产业实际需求或难以实现实验室成果向生产力的转化。这在一定程度上与科技创新资源配置不够合理有关，需要针对基础研究、应用研究与技术开发不同特点进行分类化管理、评价，以提升科技成果的产业化转化水平。同时，产学研协同创新机制尚需完善，企业创新主体作用有待强化，科研院所与企业、农户之间的利益联结机制仍需加强，难以构建技术研发、成果转化和推广应用的良性生态系统，使众多具有潜力的先进技术难以转化为现实生产力，制约了农业全要素生产率的提升，进而影响整个农业产业的高质量发展进程。

（四）国际市场波动加剧，外部环境不确定性增加

国际农业治理体系正经历深刻变革，地缘政治冲突、贸易规则重构与气候变化等多重因素交织，使中国农业经济发展面临复杂的外部环境挑战。

首先，国际农产品市场波动加剧，威胁供应链安全与价格稳定。全球重要农产品价格频繁波动，主要出口国政策调整不断，加剧了市场不稳定性。以大豆、玉米等中国大宗进口农产品为例，价格波动幅度显著，对国内市场形成较大冲击。同时，地缘政治冲突和极端气候事件导致全球农产品供应链脆弱性增加，区域性粮食供应失衡问题凸显，通过产业和贸易联系间接影响中国农业经济发展稳定[24]。

其次，贸易保护主义明显抬头，国际贸易环境日趋复杂多变。当前地缘政治冲突持续发酵，主要经济体战略竞争加剧，国际贸易规则变化更加频繁且不可预测，对全球农产品贸易秩序和供应链稳定构成严重威胁[25]。部分国家强化农业保护政策，通过高额补贴、技术壁垒和绿色标准等手段限制农产品进口

或促进本国农产品出口，国际农产品市场竞争日益激烈。同时，区域贸易协定谈判进程复杂多变，双边、多边贸易规则不断调整，可能对中国农业贸易格局和竞争力带来新的挑战。

最后，全球农业产业链供应链加速重构，对中国农业国际合作与竞争格局产生深远影响。一方面，发达国家为降低供应链风险加速农业关键环节回流， 通过科技创新和政策支持重塑农业竞争优势；另一方面，诸多新兴经济体农业竞争力持续提升，特别是在劳动密集型农产品生产领域对中国形成竞争。与此同时，国际农业巨头通过并购重组不断强化产业垄断地位，掌控全球农业价值链的高端环节和关键技术，进一步提高了中国农业企业参与国际竞争的门槛。此外，全球农业产业链区域化、本地化趋势明显增强，地区内农业生产和贸易联系更为紧密，使中国农业融入全球价值链高端环节面临更大挑战，迫切需要中国加快提升农业国际竞争力和产业链现代化水平。

四、“十五五”时期农业经济发展策略

为应对人才队伍短板、资源环境约束、科技创新困境和国际贸易不确定性， “十五五”时期农业经济发展应系统构建应对挑战的政策体系，推动农业高质量发展，保障农业可持续发展，全面提升农业竞争力、创新力和抗风险能力。

（一）构建多层次人才培育体系，优化人力资源配置

人才资源是农业高质量发展的关键支撑，面对“十五五”时期农业现代化挑战，亟须实施人才优先发展战略，构建产业振兴、教育革新与制度创新协同的综合治理体系，有效破解劳动力外流、专业人才结构失衡和小农户适应能力不足等问题，为农业高质量发展提供人力资本支撑。

第一，构建梯度化产业生态，形成人才吸附效应。推动农业与第二、第三产业深度融合，培育具有持续造血功能的现代产业集群，发展生态农业、数字农业等新业态，拓展农业多功能价值链，增强对多元人才的吸引力。同时，完善产业人才需求清单动态管理机制，建立跨区域流动的技术服务团队，通过购买服务方式实现农技人才资源优化配置，完善梯次薪酬体系和职业发展通道， 破解农业技术人才“引不进”“留不住”的困境，提升农业产业对各类人才的集聚效应。

第二，构建多元协同教育体系，完善人才培养链条。针对农业专业人才供需结构失衡问题，以产业需求为导向，构建基础教育、职业教育、高等教育、终身教育完善的人才培养体系。一方面，深化农业高等教育改革，优化涉农学

科专业结构，强化智慧农业、生物育种、乡村规划等新兴交叉学科建设，培养引领型高层次人才。另一方面，提升农业职业教育适应性，推动职业院校与龙头企业、农业园区组建产教联合体，建立职业农民认证体系和技能等级评价制度，构建农业职业技能培训定制化课程体系，实现农村劳动力职业化、专业化和技能化发展，打通人才培养与产业需求的对接渠道。

第三，强化小农户发展能力，推动现代化转型。针对小农户转型困境和能力短板，重点构建包容的赋能体系。首先，完善全链条社会化服务体系，整合龙头企业、科研院所、金融机构等资源，提供覆盖生产、经营、金融等环节的专业化服务，增强小农户市场参与能力，并借助保险、期货、信贷组合工具强化农户风险应对能力。其次，构建分区域、分产业的社会化服务标准体系，实现服务供给与小农户能力需求的精准适配，弥补农户发展短板。最后，建立政府引导、多元主体协同的服务联合体运行机制，通过数字化平台实现服务资源动态配置与效能监测，确保小农户可持续获取技术溢出效应和产业链增值收益。

（二）强化资源集约利用，推进农业绿色低碳转型

面对农业资源要素刚性约束趋紧、生态环境负荷超载以及气候变化的多重压力，迫切需要构建资源节约、环境友好的现代农业发展新范式。“十五五” 时期要从资源集约利用、生态价值转化和气候韧性构建三个方面，推动农业强国建设迈向可持续发展轨道。

首先，构建全链条资源治理体系，强化要素集约利用。一方面，创新耕地保护利用机制，实施数量管控、质量提升、生态保护三位一体的耕地精细化管理，建立动态耕地质量监测体系，协同推进高标准农田建设与土地综合整治， 完善耕地生态补偿机制，激发农户保护耕地的内生动力。另一方面，优化水资源安全保障体系，完善区域调配、技术节水、价格调节的综合管理模式，推广智能节水技术，提升灌溉用水效率，同时强化水质标准体系建设与监测，构建水质安全追溯机制。

其次，强化农业面源污染治理，促进生态价值转化。首先，系统推进面源污染防控，在源头端建立精准施肥施药技术推广与投入品补贴体系，在过程端构建区域性种养循环模式，促进农业废弃物资源化利用，完善环境监测与责任追溯机制，从源头到末端形成全链条污染防控网络。其次，创新生态价值实现路径，建立科学规范的农业生态服务评估体系，精准量化碳汇固存、水源涵养等生态价值，同时整合绿色金融与生态补偿政策工具，设立专项基金，完善信

贷担保机制，有效降低绿色转型成本。

最后，构建气候韧性农业发展体系，增强农业应对气候变化的能力。从生产适应与风险防控等角度构建气候应对新体系，一方面，集中科研力量攻关培育耐旱、耐涝、耐高温等抗逆性作物新品种，提高农业生态系统应对极端气候的适应能力；另一方面，完善农业气象灾害监测预警网络和多层次保险保障体系，创新开发区域特色气候风险保险产品，完善政府引导、市场主导、农户参与的风险分担机制，全面增强农业应对气候变化的综合韧性。

（三）突破关键核心技术，完善科技成果转化机制

构建自主可控的农业科技创新体系和高效畅通的成果转化机制，突破制约农业发展的关键技术瓶颈，提高科技对农业增产增效的贡献率，为农业高质量发展提供强劲的科技动力。

第一，增强农业核心技术攻关能力，提升农业关键技术自主可控水平。构建多层级农业科技创新体系，整合涉农高校、科研院所和企业研发资源，加大对基础研究和应用基础研究的投入力度，针对种质创新、智能农机等关键领域实行定向攻关。同时，完善创新要素供给机制，加大财政投入强度，建立农业科技投入稳定增长机制。此外，要加强知识产权保护，完善科技激励机制，充分调动科研人员积极性，加快实现关键技术自主可控和高水平科技自立自强。

第二，构建高效科技成果转化体系。首先，完善产学研用协同创新机制， 构建以企业为主体、市场为导向、产业为依托的农业科技创新生态，通过精准的税收优惠、科研补贴和金融支持，激发企业创新活力，培育一批科技引领型农业龙头企业，打造多元主体协同参与的技术转化推广网络。其次，深化科技评价制度改革，建立基础研究、应用研究和技术开发的差异化评价体系，将成果转化成效和产业贡献度作为应用研究等核心评价指标，保障科研团队持续稳定的成果转化条件。最后，建立产业需求导向的项目遴选机制，引导科研力量聚焦产业发展技术难点，推动科技成果从实验室走向具体实践，形成问题牵引、技术支撑、成果转化、效益反哺的农业科技创新良性循环，为农业高质量发展提供持久动力。

（四）优化国际贸易布局，构建多元合作网络

面对国际市场波动加剧、贸易保护主义抬头和全球产业链重构的复杂形势， 要优化国际农产品贸易布局，深化多元化国际合作，增强中国农业发展韧性和安全性。

一是健全市场风险防控体系。构建以国内供给为主、适度进口为补充、产销高效衔接的农产品供应保障体系，同时全面完善国际农产品市场监测预警机制与重要农产品战略储备制度，积极发展农产品价格保险、期货交易等现代风险管理工具，提高对全球农产品市场波动的系统性研判和快速应对能力，实现农产品市场稳定的长效保障机制。

二是提升农产品国际竞争力。通过优化进出口结构、实施来源多元化战略和提升农产品品牌影响力，积极参与全球农业规则制定和标准化建设。同时， 建立健全贸易摩擦快速响应机制和技术性贸易措施应对体系，有效破解国际市场准入壁垒和绿色贸易限制，全面提升中国农产品在国际市场的综合竞争力， 推动形成更加公平合理的国际农产品贸易新秩序。

三是拓展农业国际合作深度。鼓励和引导涉农企业参与世界市场的竞争， 在资源互补性强的重点国家和区域建设高水平境外农业合作示范园区，统筹推动科技联合攻关与创新成果共享，完善农业对外投资全链条风险保障体系，支持龙头企业通过跨国并购、战略联盟等多元方式融入全球农业价值链高端环节， 深度参与国际农业产业分工与合作，构建互利共赢、安全可靠的全球农业合作网络和资源配置体系。

“十五五”时期上海创造高品质居住生活研究

中共上海市委党校上海发展研究院 潘文轩

更好的居住条件、更优的居住环境是人民群众的美好愿景。在即将步入“十五五”新征程之际，本文拟探讨“十五五”时期上海创造高品质生活的科学内涵、现实基础、形势目标和路径措施，以期为有关部门制定相关政策提供参考。

一、创造高品质居住生活的现实背景与科学内涵

进入新时代新发展阶段后，人民群众对居住生活品质越来越重视，高品质居住生活需求快速增长、不断升级。目前，学界与实务部门尚未对“高品质居住生活”的内涵有明确界定，有必要从理论层面对此作出科学阐释。

（一）创造高品质居住生活的现实背景

住房状况与居住环境直接关系到人民生活品质的高低。党和政府长期以来重视居民住房问题，努力改善居住条件，早在2007年，党的十七大就提出了“住有所居”的目标。结合当时的实际情况，住有所居的重点是解决城镇中低收入家庭的住房问题，特别是缓解低收入群体的住房困难与紧张局面。

进入新时代后，我国城镇居民的住房条件相比21世纪初有了明显的改善。人均住房面积在2012年底达到了32.9平方米，住房保障体系通过优化探索也已初步形成，低收入群体的住房困难得到了部分缓解。在住房短缺状况得到有效缓解后，随着经济社会发展与生活水平提高，人民群众对住房有了更高的要求， 城镇住房问题的主要矛盾逐渐从“有没有”转向“好不好”。新时代的住房发展越来越重视住房质量和人居环境，进入了品质提升与外延拓展阶段。

党的十九届五中全会、二十届三中全会均明确提出了“改善人民生活品质” 的要求，而提高居住生活品质、创造高品质居住生活，正是住房和居住领域改善人民生活品质的体现。人民群众对美好居住生活的持续追求，成为改善与提高居住生活品质的根本动因；创造高品质居住生活的出发点和落脚点，正是为了更好满足人民群众持续升级的居住需求。

（二）创造高品质居住生活的科学内涵

人类的居住需求有从低到高的不同层次，其中，最低层次的需求是满足栖身的基本需要，往上一层的是住房安全、空间适宜，当上述需求被满足后，就会对住宅的舒适性、区位条件、配套设施等提出要求，其后则是对公共服务、周边生态、邻里关系等方面的高层次需要。创造高品质居住生活，实际上是顺

应居住需求升级趋势，在基本居住需求总体得到满足的基础上，满足更高层次居住需要。

目前社会各界对“高品质居住生活”的内涵尚无详细阐述，可参考学界关于“住有宜居”、“美好居住生活”、“居住生活品质”“、居住现代化”等概念的解释。李建新等指出，住有宜居是从安全、舒适、机会、软环境等方面提供宜居条件。[1]周勃将美好居住生活的特点概括为丰富的居住产品、全面的居住保障、更好的居住感受。[2]刘东卫认为美好居住生活要从住宅质量、功能空间、室内性能、维护管理、配套设施、人居环境等方面衡量。[3]胡晶晶将居住现代化的要义理解为住房可得可负担、居住空间舒适、住房功能配套、室内设施齐备、住宅节能环保、住区环境优美、物业服务高效、生活配套完善、社区治理良好、通勤距离合适。

综合学界研究与实践做法，本文将高品质居住生活定义为“在住有所居基础上，住宅的综合品质达到较高水平，同时有完善的配套服务设施与良好的住区周边环境”。根据上述定义，高品质居住生活可分为高品质住房条件、高品质居住环境两个维度，这两个维度所包含的具体内容概括在表1中。

在高品质住房条件维度中，住房可得可负担指所有常住居民都能通过适当方式获得负担得起的住房，住房空间舒适主要指居住空间充足，住宅功能合理要求住宅的设计能较好满足居住者的品质生活需求，住宅安全耐久是指住宅保持较优的安全性能与耐久性能，住宅设施健全要求与房屋不可分割的各种附属设备齐备且运转良好，住宅绿色低碳的核心要义是住宅在建设与使用过程力求节能环保。在高品质居住环境维度中，物业管理完善要求物业为小区业主提供规范、优质的公共管理和服务，小区环境优美体现在清新的空气、美丽的景观和宜人的居住氛围，社区配套齐备表现为齐全、便捷的社区公共服务设施、商业设施、交通设施，社区治理良好的关键在于通过规范、精细和高效的社区治理增强社区居民的归属感、参与感和凝聚力，公共服务同权的实质是所有居民在常住地都能够享受平等的公共服务。

对高品质生活内涵的上述阐释，反映了住房自身因素与住房外部因素相结合、居住基本需求与居住衍生需求相结合、居住硬件条件与居住软件条件相结合的特点。

二、近年来上海提高居住生活品质的实践进展与现存问题

近年来，上海在提高市民居住生活品质方面取得了良好成效，但若与高品

质居住生活标准相对照，依然存在一些不足之处与薄弱环节，制约了市民居住生活品质的进一步提升，有待今后加以研究解决。

（一）上海提高居住生活品质的实践进展

持续推进住房建设、增加住房供给总量。“十四五”前三年，全市住宅竣工面积累计3542.31万平方米，到2023年底，居住房屋总量达到75641万平方米。

①城镇居民的人均住房建筑面积逐年提高，截至2024年底已达到37.57平方米。按租购并举要求促进住房租赁市场健康发展。近年来，全市住房租赁价格

指数总体保持平稳。通过推进住房租赁合同网签备案、实施《上海市住房租赁条例》等措施，规范住房租赁市场发展；实现“我要租房”应用场景功能上线， 提高了租房便利性。

持续扩大保障性住房的供给和覆盖面。大力推进保障性租赁住房建设供应， “十四五”前四年已累计建设筹措40万套（间）。③公共租赁住房、共有产权住房的相关制度得到了进一步完善，如将共有产权住房供应对象扩大至符合条件的非本市户籍常住人口家庭。

加快推进“两旧一村”、加装电梯等旧住房更新改造工作。截至2022年7月， 中心城区成片二级旧里以下房屋改造全面完成。2021年起全面启动非成套住宅改造，压茬推进“城中村”改造，既有多层住宅加装电梯取得积极进展。

加强房屋使用安全管理。持续开展房屋安全隐患排查整治，督促各区对排查中发现的一般损坏房屋制订整治计划。完善上海市房屋使用安全管理系统平台，实现城镇房屋全生命周期检查、鉴定、整治等功能。

开展实施新一轮“美丽家园”建设。推进电动自行车充电设施建设、电梯安全使用隐患排查、住宅小区排水设施改造等，较好解决了住房民生领域部分急难愁盼问题。创新物业管理、加快“智慧物业”建设，促进物业管理服务高质量发展。

有序推进住宅配套设施建设。在做好新建住宅配套建设工作的同时，着力推进大型居住社区的配套建设，制定实施《本市大居市政公建配套设施三年行动计划（2021-2023年）》，大型居住社区公共服务水平有了较明显的提升。

（二）上海提高居住生活品质面临的主要问题

1. 住房条件维度的主要问题。住房供求存在结构性矛盾，住房经济负担依然较重。首先，保障性租赁住房供求矛盾突出，到2025年末保租房的总量预