在2025县域经济创新发展论坛上的讲话：城乡融合发展的目标路径
黄奇帆
（2025年7月23日）
党的二十届三中全会指出“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。这一要求直击我国城乡融合发展的痛点堵点，将极大释放新一轮改革红利，从而为全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展奠定基础。建议加强统筹协调、系统集成，推动相关改革落地见效。
党的十八大以来，中国城镇化进程持续推进，城乡融合进展突出：一是城镇化率由2012年的53.10%提升到2024年的67%，十二年间提高了13.9个百分点。二是经过艰苦努力，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。三是2024年城镇居民与农村居民的收入比值达到2.34：1，较2013年的3.03：1有明显的下行，城乡差距进一步缩小。然而，城乡融合发展不足、城乡差距过大、农民收入偏低等问题仍是国民经济的薄弱环节。中国现有6亿农民人均年收入在1万元左右，月收入不足1000元；中国人均可支配收入占GDP的比重长期处在42%左右，发展中国家在50%以上，发达国家能达到60%，中国在这一指标上却比一般的发展中国家还低近10个点。城乡差距较大的主要原因在于农民收入偏低，如果这6亿农民人均年收入能从1万元增加到3万元，那整个农民群体每年就能增加12万亿元收入，甚至13万亿元，就能够占到中国130多万亿元GDP的10个百分点，使中国人均可支配收入占GDP比重从42%上升到52%，这将是城乡融合的关键所在。
中国农村之所以贫困，农民人均收入低的重要原因在于土地不够。在中国特定的自然地理环境下，胡焕庸线两边自然资源和气候差异显著，导致可耕种土地面积和居住人口的巨大差异。该线东南侧占国土面积约410万平方公里，年均降水量高达1000-1800毫米，农业生产适宜性强，承载了中国94%左右人口；该线西北侧国土面积为550万平方公里，但年均降水量只有400-600毫米，沙漠、戈壁等生态脆弱区广布，导致人口承载能力低下，农业生产空间受限，人口占比仅约6%。
在这个自然资源背景下，该怎么解决资源受限问题？党的二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》和国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》对城乡融合提出了具体的改革发展措施。在“十五五”到2040年期间，城乡融合发展应该做好以下5件事：
第一是把常住人口城镇化率从67%提升至78%。全世界发达国家的城市化率一般都在80%左右，中国也必然要走到现代化社会、现代化国家的发展阶段，要在“十五五”时期乃至到2040年实现这个目标，那么就意味着还将增加近2亿农民进城。近年来，我国人口增长已近拐点，未来一段时期将面临总人口持续减少的局面，如果人口不能有效集聚起来，不仅前期巨大的城镇化投资成本不能摊薄，还不利于产业发展、城市繁荣。事实上，除少数几个超级大城市外，我国绝大多数大中城市人口规模是不足的，进一步的提高城镇化率势在必行。
第二是把户籍人口城镇化率从48%提升至78%。党的二十届三中全会《决定》提出，“要构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制；推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化”。因此，要在推动常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率同步的基础上继续努力，实现到2040年时户籍城镇化率提高到78%。当前，我国常住人口城镇化率67%与户籍人口城镇化率48%之间还有19个点的差距，约有2.5亿人。这些人实际上长期处于“半市民化”状态、“两栖”状态，这对整个社会无论是公平、效率还是安全都带来巨大的损害。如果到2030年，将现在已经进城的2.5亿人全部落户到城镇，到2040年将2亿新增进城农民全部落户到城镇，不仅可以解决上述公平问题、安全问题，还有助于提升资源配置效率。
第三是除个别大城市以外城市户籍制度放开。除了上海、北京等超大城市以外，鼓励其他的大中小城市户籍放开，面对自愿落户城市的农民开放城市户口。
第四是保障进城落户农民农村“三块地”的权益。党的二十届三中全会《决定》提出，“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自
