调研报告系列第24期（25篇）2022年10月调研报告汇编VIP专享

目录

1．杜康、胡福超、于超：

“00后”大学生学风建设存在的问题与对策…………………………………1

2．福建省石狮市人民检察院课题组：

“检察+”助力乡村振兴的探索………………………………………………6

3．中共益阳市委党校周铁涛：“三治结合”视域下乡村德治效能提升路径

探索基于H省S市农村的调查与思考…………………………………………12

4．内蒙古工业大学邵东伟：

城市地摊治理中存在的问题及对策探讨……………………………………21

5．遵义医药高等专科学校于晓芹：

大中小学思政课一体化建设存在的问题与对策……………………………30

6．张勰、张爱玲：

甘肃省中医药产业发展调查研究报告………………………………………32

7．杨红：

高校党风廉政建设质量提升的问题、成因与对策研究……………………41

8．姜涛、孙玉娟：

高校课程思政建设存在的问题与对策探讨…………………………………45

9．呼和浩特局集团公司党校课题组：

构建完善长效机制提高国有企业腐败治理效能…………………………50

10．宁波市文史研究馆渠慎涛：

关于加快宁波市红色旅游发展的调研思考…………………………………57

11．中国光大集团课题组：

国内外养老金融与养老服务融合发展趋势…………………………………61

12．陕西省汉中市劳动就业服务局冯桥：

汉中市企业职工薪酬水平调研报告…………………………………………70

13．苏颖：加快文旅融合发展奋力打造文旅强县 清水县文旅融合发展情况

调研报告………………………………………………………………………73

14．河海大学公共管理学院孙汉侣：

论河长制实施中公众参与的问题与完善对策………………………………78

15．湖南工程学院经济学院曾玉芬：

农村留守儿童和妇女关爱服务体系存在的问题及对策以湘潭市为例…87

16．平顶山工业职业技术学院李超：

企业职工安全培训工作中存在的问题及对策………………………………92

17．四川省统计局雷蕾：

四川农业产业融合发展调研报告……………………………………………97

18．中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所课题组：

推进共同富裕的实践途径研究……………………………………………101

19．陈莹莹：

我国资本市场发展现状、问题及对策研究………………………………116

20．河北工程技术学院王蒙：

新时代高校中层领导干部绩效考核问题及对策…………………………122

21．中国农业银行股份有限公司新泰市支行刘同：

新时期我国金融监管体系存在的问题及完善对策………………………127

22．湖北省财政厅课题组：

新形势下财政部门履行财会监督职责的路径研究………………………132

23．中国社会科学院宏观经济研究智库课题组：有效应对外部变化 继续促

进经济恢复2022年秋季中国宏观经济形势分析…………………………148

24．黄志海、刘琼豪：

制约农村共同富裕的短板问题及对策研究………………………………160

25．乐天芝 李建荣薛亚平：

新时代背景下提升高职教师立德树人能力的思考………………………166

“00后”大学生学风建设存在的问题与对策

杜康、胡福超、于超

为落实好立德树人这一根本任务，在学生的心中播下潜力的种子，让他们能够走得更远更有力，加强学风建设就是实现人才兴国最坚实的一步。培养人才不应该只停留在在校期间，更应该是影响他们终身的精神，实现可持续性发展，这才是注重精神和内涵的社会主义教育，才是高校正确的办学方向和人才培养的最终目标。在2016年全国高校思想政治工作会议上，习近平总书记从坚持社会主义办学方向，落实立德树人根本任务出发，明确强调高校要坚持不懈培育优良校风和学风。如何根据时代特性和学生特征培育大学生学风精神开展学风建设工作，如何解决接踵而至的各种挑战，是每一个在校老师重视并亟需解决的问题。“00后”大学生作为目前在校生主力军，其鲜明的特点为学风建设带来新挑战和新课题。因此，如何以人为本，完善大学生学风建设工作，培养共圆中国梦的时代新人的任务，是每个教育工作者应该高度重视的研究课题。

一、高校学风建设的科学内涵

高校学风建设的内涵既是师生在长时间教育实践探索中逐渐形成的稳定治学精神、态度、方法，同时也是师生心理与行为在治学方面的主要表现。对高校学风科学内涵的理解，就像“一千个读者有一千个哈姆雷特”，纵观不同解读，主要观点集中在狭义与广义之别。有研究者表示，学风是指学生在受教育过程中表现出来的行为特征和精神风貌的总和，它包括学习目的、学习兴趣、学习态度和学习方法等。有学者认为，“是高等学校为实现一定的学习目标，在长期的实践过程中积淀形成的、被高校学生共同认可且相对稳定的价值观念和行为准则，其外部表现形式为一定的治学精神、治学原则和治学态度，并对处在环境中的个体产生影响的一种氛围”[2]。总的来说，大学生学风是种理念，反映的是大学生的人生观、价值观和世界观，同时这种理念也影响着大学生思维方式和综合素质的发展，它支配着大学生的意志，最终形成稳定的能力和行为表现[3]。学风是学校的灵魂，学风建设是高校的主题。学风的优劣影响高校向双一流学校迈进的脚步，同时也影响高校发展与精神的传承。高校作为培养人才的阵地，加强学风建设工作是十分必须的，有如积极打造浓厚的学习氛围，提升学生各方面素质，培养与社会需求相适应的人才都是有效的途径和手段。加强学风建设，有助于大学生明确学习目标，端正学习态度，增强学习动力，

树立正确的成才观和价值观。

二、“00后”大学生的特点

（一）受网络影响大

“00后”大学生非常热衷于活跃在网络世界中，享受着互联网高度发展带来的便利，追求虚拟世界带来的精神食粮，思维方式和思考问题角度往往受网络影响非常大，被动处于各种社会思潮交汇的中心，当思想观念受到多元文化冲击的时候，容易对马克思主义信念产生动摇，暴露立场不坚定、理想信念薄弱等问题。

（二）交流沟通能力弱

在“00后”大学生的成长环境里，网络平台和新媒体成为他们主要的沟通和交流场所，随之带来的就是他们在网上注入更多的时间和精力，导致他们现实场景中交流意愿降低，沟通能力减退，形成了“网上话痨、网下沉默”的小头像，变成生活在自己世界里面的“社恐人”。

此外，现在的大学生们更愿意“独来独往”，把自己封锁在自己的小世界里面，不愿意参加班级、学院或者学校的活动，从不会表达发展成不想表达。其一，心理问题，以自我为中心的封闭心理、猜疑心理和冷漠心理等；其二，认知问题，人际交往不是一蹴而就的，是日积月累的过程，“00后”学生们往往不愿意付出时间和精力体会这种等待和付出的过程，认为成果更重要；其三，差异性问题，如地域差异、性别差异、群体差异等。

（三）心理承受能力较弱

从我国发展的各个阶段看，独生子女是“00后”大学生的一个主要共同点，他们拥有鲜明的个性特点，集疼爱于一身，在遇到挑战和抉择时，家人总会挡在前面为他们解决。然而，大学是一个“微型社会”，“00后”大学生需要独自生活，面对学习、生活和人际交往中的种种压力，心理脆弱、敏感焦虑，缺乏自我调节能力和抗挫折能力等问题日益凸显，长久以往因此导致心理问题频发，且人数比例增大、影响程度加重。

三、“00后”大学生学风建设存在的问题及成因（一）学生因素

没有树立“主人翁”意识和新时代责任感，从而导致学习目标不明确和动力不足，具体表现在主动性差，课堂质量低，书籍借阅量少，自主学习时间短等，容易出现厌学情绪、畏学倾向，产生考前突击、考试作弊等现象。

学习功利心强，表现在面对就业压力，没有科学的规划职业生涯，只求结果不看过程，出现“一窝蜂”的考证、考研和出国。一旦所学专业与找工作无关，学生对专业前景丧失信心，便显示出非常明显的消极情绪。欠缺适应新环境和心理调适能力，表现在面对课业压力和问题，选择如睡觉、刷手机，迟到早退甚至旷课等方式逃避，导致沉迷于网络游戏、心理情绪低落甚至出现心理危机、身体疾病等问题。

（二）其他因素

1．教师方面因素。教师作为学风建设最直接参与和与学生同进步的重

要主体，主要包括专任教师、班主任、辅导员等，他们是学风建设过程中不可缺少的一环，直接影响着学风建设的成果与传播效力。教师应注意的问题包括重科研轻教学、重输入轻交流、重指导轻实践等。

2．家庭方面因素。长久以来，很多家庭根深蒂固的认为教育应该重智

轻德和唯成绩论，除了学习以外的其他事情表现为过分溺爱，日积月累学生形成了难以独立思考的人格和不稳定的情绪，最终也将难以适应进入大学后的生活。此外，家庭教育与学校教育相脱节，没有深入分析报考专业的特点与学生自身学习基础、兴趣特长等方面的关系，也是一个重要原因，在校学习过程中很容易导致学生产生挫败感，而非获得感，这势必为学风浮躁问题埋下了隐患。

3．社会方面因素。我国目前位于经济全球化和信息高速化发展的舞台

之中，各种社会新思潮不断碰撞与摩擦逐渐拉开序幕。复杂多变的国际社会环境对于学生的成长、成才既提供了无限发展的空间，同时不可避免也会产生更多的诱惑和偏歧，包括但不限于拜金主义、享乐主义、个人主义、功利主义等不良风气与思想，借此乘机渗透到学生的思想和行为上来，不仅阻碍了正确的价值观念、道德取向的形成，同时也影响着他们的学习动力和行为信条。

四、对策与改善措施

（一）构建健全学风机制，做好学风建设工作

依据哈肯的协同理论观点，各要素之间会出现相互作用和干扰的现象，出现一定的无序状态。为确保学风建设更高效地执行，建立一套完善的学风建设协同机制，才能将工作真正落到实处，服务到同学需要的地方。同时，学风监督评估机制的建立与健全可以及时反映出当前学风建设工作的实效和问题，是保障学风建设制度落实落细的重要举措。监督评估机制要具备可执行性、可量化、可持续，准确反映出学校、院系、班级三级群体学风建设成效，精准记录

学生个体的学业成绩、学习活动、学习成果等学习行为，并动态和多样的考核

学生学风状态，转化为学生的内化驱力，个人行为最终逐渐转变成集体行为。

（二）加强引导学生自学，自觉认同学风精神

1．加强思政引领，坚定学风理念。目前“00后”大学生的学风问题集

中表现在学习意愿、动力、目标和自我认可等方面。作为老师不能只停留在观察这些外在的行为表现上，引起我们注意的应该是问题反映出的学生们内心和精神深层次的价值取向和他们希望被认可的问题。因此在日常学风建设工作中就要对症下药，将理想信念、爱国主义和社会主义核心价值观教育置于重要位置，坚定“为什么而学”。增强学生内在的民族自信心，树立以小见大的远大志向，将实现中华民族伟大复兴中国梦、当下学习现状和个人发展紧密相连，同频共振。有了思想的星星之火，觉醒青年的责任感、使命感与认同感，提升个体价值和获得感，持久驱动“主人翁”意识。

2．加强自律，激发内驱。杜威曾指出，“教育中真正的兴趣是自我通

过行动对某个客体或观念认同的伴随物，因为客体或观念有维持自我表现的需要。”学生参与学风建设的持续性在于有无及时反馈。积极参加科技竞赛、暑期实践、企业实习等活动，是专业理论知识应用于实际的最佳形式。由此产生的挑战和压力会快速提升专业兴趣，而实践成果将是学风建设的经验交流，也是学生自我价值实现的有效证明。这种阶段性的反馈可以提升学生获得感，指明未来发展方向，形成学风建设和实践锻炼相互促进的良性循环，激发内驱力，让学风内化于心，外化于行，达到学风建设的实效和长效。

（三）落实“三全育人”，推动学风建设

1．多方协同，全员参与。首先，高校工作者既要明确各自的职责与分

担，同时又要团结协作、高度配合。任课教师充分设计与互动形式，提升学生学习兴趣；班主任紧抓日常细节，及时发现小变化、小问一课堂教育功能，加强专业知识传授和思想政治教育深度融合，优化课程题、小困难，以小见大，防微杜渐，将学风工作渗透到学生学习生活各个方面；辅导员作为学生成长的引导者和人生导师，要能审时度势借助新媒体平台，采用“00后”喜闻乐见的语言和表达形式，深入开展思想政治学习，宣扬社会主义核心价值观。管理者、服务者以人为本，增强服务意识，在学风建设中充分发挥保障功能。其次，要加强家校联系，及时传达给家长关于学生在校学习、生活、思想等成长动态，架起与家长共同做好学生的思想政治教育工作的桥梁。

2．遵循规律，全过程指导。学生个体的成长成才一个循序渐进、具有

一定客观规律的过程。在思想价值引领四年不断线的基础上，学风建设工作需要根据不同年级学生的特点，动态调整工作要点和方式方法，贯彻到从学生入学到毕业的整个过程，保障不同阶段的培养目标和教育成果。以入学教育为起点，组织开展学风制度宣传、专业背景介绍和学业规划，“扣好第一粒扣子”；以考研和就业为导向，做好职业生涯规划指导，促使学生内在动力不断加强，从“要我学”内化为“我要学”。

3．隐性教育，全方位建设。在对“00后”大学生制度规范约束、思想

政治教育等显性要求的同时，一定要配合全方位隐性教育。所谓立德树人有道，春风化雨无声。学风建设需要充分依托第二课堂开展，用好红色教育资源，如学习校史馆、红色专题展览馆、烈士纪念园等党风党史教育基地，让红色故事入心入脑，赓续精神血脉，增强家国情怀；开展读书分享活动、学术专题报告、经验分享交流会，营造书香校园文化和学术研究氛围；组织学科竞赛、假期实践、社会实习等，提升专业兴趣，拓展学生综合素质；定期开展优良学风宿舍评比，打造宿舍作为学风建设第二阵地，全方位建设优良学风。

五、结语

习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上强调：“要坚持不懈培育优良校风和学风，使高校发展做到治理有方、管理到位、风清气正。”后疫情时期，国内外形势、社会环境和学生群体特点的变化，对学风建设提出了新挑战、新课题和新要求。学风建设工作始终要以培养学生成长成才为导向，把思想价值引领放在首位，依托新技术和新平台，配合完善的机制作保障，工作上做到聚沙成塔，生活上做到润物无声，学习上做到自强不息。渗透优良学风“内化于心”，鼓励学生“知行合一”，知人之所需，知我之所为，只有这样，优良学风才能繁茂成荫。

“检察+”助力乡村振兴的探索

福建省石狮市人民检察院课题组

民族要复兴，乡村必振兴。党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大决策部署，做好“三农”工作是当前和今后一个时期的重要任务。最高检党组要求检察机关要以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉，结合检察职能把乡村振兴战略部署实施好、落实好。如何结合检察职能，主动融入乡村振兴战略，基层检察机关需要反思并主动作为。

一、法治需求：全面提升农村基层自治能力

与城镇相比，乡村普遍存在着基础设施供给不足、生活条件落后等物质难题。如在燃气、污水垃圾处理等方面城乡间基础设施存在着较大的差异，在一定程度上制约了乡村振兴，因此加大对农村基础设施的投入势在必行。此外，我们认为软件方面，特别是思想、法治层面的投入更是不可或缺。当前，制约乡村振兴的深层次原因主要表现在：一是农民法律意识淡薄。传统民间标会在闽南农村地区根深蒂固，农民的文化水平、理财能力、法治意识没有随着收入水平的提高而提升，发生在农村的侵财现象多发，特别是侵害农民“钱袋子”安全现象居高不下。近年来，福建省石狮市检察院共办理非法吸收公众存款、非法集资诈骗案件46件，涉案金额高达12.84亿元，被害群体主要集中在农村，严重影响了农村社会和谐稳定。二是农村的宗族观念、社群离散性以及个体自律性不高等问题，制约了农村基层的治理和管控。

二、检察反思：基层工作能力不足

检察机关因法律监督属性以及在农村基层未设置专门的机构，在服务乡村

振兴上存在着天然的弊端与不足：

一是融合度不够、针对性不强。检察机关立足检察职能，以“办案”为依托，主动融入到乡村振兴的工作之中，但是从总体上来看，因未参与到乡村振兴整体规划决策部署中，且受自身检察职能的限制，服务乡村振兴举措的针对性不强，整体规范性不强。如石狮市检察院未能很好地结合石狮市城镇率高、城乡发展不协调这一特点提出有力举措。

二是预防犯罪关注不够、投入不足。如石狮市委、市政府于2018年6月6日出台的《石狮市发展壮大村集体经济三年行动方案》提出的，“盘活现有资产、对接国企资源、引入金融服务、项目建设优先、加大财政扶持、实施奖惩激励

等‘六大方面’措施，切实增强村集体自我‘造血’功能”。在政策大力支持乡村振兴之际，大量涉农、惠农资金通过多部门、多渠道涌入农村，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、土地承包经营权流转、集体产权制度改革、基础设施建设、社保资金发放等政策相对倾斜，乡镇干部、村干部等一批基层组织的管理人员很容易经受不住物质、金钱的诱惑，贪污、腐败问题悄然而生。但是近年来，随着反贪、反渎职能转隶，检察机关对职务犯罪的关注度有所减弱，对涉农领域的预防犯罪的投入略有不足。

三是干警的群众工作能力相对欠缺。相比较公安、法院、司法等其他政法机关，检察机关在乡镇一级没有派出机构，缺少与人民群众联系的“腿”，与群众联系的基础不牢固；另一方面，检察机关主要办理刑事案件，民事纠纷、民事案件的化解工作较少，相对来说与群众接触较少，导致群众对检察机关的职能作用不太了解。此外，由于检察工作是一项专业化、职业化程度很高的工作，很多长期从事办案一线的检察干警，已经习惯了法言法语，习惯用法治思维、法治方式去思考问题、解决问题，已经留下了深深的法律烙印，做群众工作时“不善于讲群众语言”“不够接地气”，这也在一定程度上影响到与群众的沟通联系和开展群众工作的效果。

三、模式构建：“检察+”助力乡村振兴

立足检察职能，结合检察机关职能特色，在乡村振兴中融入检察元素，探索“检察+”工作模式，是检察机关助力乡村振兴的有效途径。近年来，石狮市检察院立足打击、保护、监督、预防等职能，以“网格化+社区检察官”为基础，以农业、农村、农民、农企为主要服务对象，推动调研走访、关爱帮扶、司法救助、公开听证、普法宣传、犯罪预防、社会治理进乡村，探索出一种具有检察特色的助力乡村振兴的模式。

1．“检察+党建结对”，扎根村居一线，深入了解民风民情。选派群众工作能力突出的副检察长挂村蹲点，选派青年干警到相对落后村居担任“第一书记”，参与村重要会议、重大村务、重点项目等，深入了解、积极协调解决农村建设和发展情况以及当前面临的主要困难和问题，为农村的振兴发展建言献策。疫情期间，选派干警入驻村居社区、企业助力疫情防控和复工复产，密切与群众的血肉联系，充分展现与群众共克时艰的决心与毅力，夯实群众基础。与此同时，推动检察机关党支部与农村党支部结对共建，通过开展学习宣讲、帮扶群众、普法教育、志愿服务等活动，积极发挥党员先锋模范作用，带动群

众广泛参与、全方位多举措推进乡村建设和振兴。

2．“检察+打击犯罪”，营造安全生活环境，促进乡村平安建设。打击犯罪，严厉惩治涉农刑事犯罪，深化犯罪态势分析，提出犯罪防控建议，做好检察环节农村社会治安综合治理工作，为推动农村治安防控体系建设、实施乡村振兴战略营造良好的社会环境。着力强化对农民工合法权益的保护，开通拖欠农民工工资案件“绿色通道”，协调配合欠薪案件依法尽快查处，联合各职能部门采取积极措施帮助工人追讨工资。建立多方联动查处机制，依法支持合法权益受侵害的农民工提起民事诉讼。

3．“检察+司法救助”结合检察办案，精准识贫扶贫。将司法救助工作融入巩固拓展脱贫攻坚成果、助推乡村振兴中，进一步深化拓展救助对象范围，加大对检察办案环节的因案致贫返贫的原建档立卡贫困户、脱贫不稳定户、边缘易致贫户、生活困难的涉法涉诉信访人等五类人员的司法救助工作。主动加强与民政、教育、卫生健康、人力资源和社会保障等部门的沟通联系，建立健全司法救助与社会救助衔接机制，构建多元救助延伸协同衔接机制，将司法救助融入社会救助格局，以多元救助共同筑牢社会底线安全网。开展对口帮扶计划，每年主动向市民政局认领、帮扶多个生活困难家庭、青少年，发动干警力量捐资捐物。创新扶贫方式，组织跨区域向贫困村农民购买农特产品赠于帮扶对象，实现双向扶贫。2020年以来，石狮市检察院共办理司法救助案件10件，开展司法救助11人次，其中跨地区救助2人，发放司法救助金18万元，办理的陈某甲、王某甲司法救助案被最高检第十检察厅评为“控申为民办实事”百件积案化解攻坚行动第三批典型案例。

4．“检察+公益诉讼”，守护脚底下的安全，助力美丽乡村建设。强化与“网格员”的沟通联络、开通举报热线，及时发现、排查农村安全隐患，制发检察建议书，督促相关责任单位修缮断裂、塌陷的水沟盖板等11处，保障群众出行安全。联合市河长办建立“每周一巡河”工作机制，以河道旁违规倾倒垃圾、固体废物、污水乱排、违章搭建等为重点，督促拆除非法搭建物、清理污染土地，促进7条河流11个相邻区域共治跨境河湖，守护乡村碧水蓝天。开展督促收取矿山生态环境恢复治理保证金专项监督活动，针对虎头山钟山头采石场未开展矿山生态环境恢复治理，废弃石窟形成深坑，存在边坡危岩体隐患、水土流失和坠落石窟等危险，依法提起行政公益诉讼，推动主管部门编制《全市废弃石窟生态综合治理修复工作五年计划（2017-2021年）》，对全市废弃石窟

进行生态环境恢复治理。通过深坑回填、改造休闲公园、开发区建设用地、补植复绿等不同治理方式，推动废弃石窟变身石窟公园，成为峡谷旅游路重要组成部分，2019年9月该旅游路被提名为“全国十大最美农村路”。

5．“检察+社会治理”，化解社会矛盾，促进和谐乡村建设。在办理涉农案件时，打破“就案办案”的办案模式，进一步拓展办案广度，通过制发检察建议、开展普法宣传、举行公开听证等，将检察履职与服务乡村振兴紧密结合。近年来，在办理涉农案件时，参与化解农村邻里纠纷矛盾10余件，发出检察建议3份，包括针对在办案中发现乡间寺庙存在安防漏洞，容易发生香油钱被盗或违法人员藏匿躲避侦查等问题向石狮市民族与宗教事务局制发检察建议书建议进行全市摸底排查，引导登记、加强管理，优化和净化乡村正常宗教活动。

6．“检察+法治宣传”，送法进村入户，促进法治乡村建设。落实“谁执法、谁普法”责任，充分利用多元化媒体渠道，制作普法宣传手册、微视频、微电影等，定期开展“送法进村入户”法治宣传活动60次，强化法律在维护农民权益等方面的权威地位。在禁渔期间走进渔港、码头，张贴禁渔广告，分发渔业安全知识读本一千余本份，向群众讲解相关法律规定2000余人次。走进村、巷、人流密集点开展普法宣传，宣传最高检“四号检察建议”“断卡行动”和防范非法集资等法律法规知识及相关法律后果，为群众以案释法、答疑解惑，帮助群众树立遵法守法意识，提升防范违法犯罪的能力。

7．“检察+未成年人保护”，成立未成年人保护联盟，助力平安校园建设。联合公安局、教育局等12个部门，共同组建“未成年人保护联盟”，出台“保护校园安全十项措施”，破解校园欺凌、学校自聘人员犯罪隐患、校外托管机构监管的监管与治理难题，为在校学生提供更加安全舒适的校园环境。联盟成立以来，60名检察官、78名警官、185名志愿者挂钩全市99所中小学、幼儿园，将法治宣传向法治教育薄弱的农村学校倾斜，受教育学生11万余名。同时，联合教育局、公安局出台《教育从业人员准入查询工作规定》，对于侵害未成年人权益案、严重侵犯他人人身权利犯罪案、涉黄涉毒涉赌、涉恶涉黑等七类案件的涉案人员，禁止其从事未成年人教育、看护工作，并联合市公安局建立侵害未成年人权益案件信息库等，为未成年人成长提供良好的法治环境。

8．“检察+服务非公”，因地制宜因材施策，助力乡村企业合规经营。转变办案思维、创新办案模式，在办理涉企案件中推行“四个一”（即在涉企案件办理中，坚持一案一走访、一案一普法、一案一建议、一案一建档）工作机

制。加强对乡镇企业重点的扶持帮助，多次联合税务局、金融局、工商联等单位开展调研，深入了解企业经营的难点、堵点，引导企业合规经营提升综合竞争力。如在掌握村民因征地赔偿纠纷多次暴力阻扰一项省级重点工程施工线索后，第一时间提前介入，在公安机关立案后，多次走访、协调各方关系化解了双方矛盾纠纷，既保障了投资项目顺利开工，也通过公开宣告不起诉决定，让村民汲取教训，取得了案结、事了、人和、业兴的良好效果。

四、未来展望：构建法治化乡村治理体系

“检察+”工作机制是检察机关践行“枫桥经验”的有益探索，是检察机关主动服务乡村振兴的创新举措。基层检察机关应持续立足“四大检察”职能，依托“十大业务”，围绕乡村治理建设工作重点、难点，依法能动履职，助推乡村振兴取得新成效。

1．立足主责主业，保障良好治安环境。保持打击涉农领域犯罪的高压

态势，严厉打击涉农领域的黑恶势力犯罪及其保护伞，严惩故意伤害暴力犯罪、村霸宗族恶势力等黑恶霸痞犯罪，从严从快处理盗抢拐骗、敲诈勒索、打架斗殴等易发多发等激情犯罪。依法严惩侵害农村国有资产和集体财产安全、侵害农民权益犯罪，加大对截留私分、虚报冒领各类惠农资金等扶贫领域职务犯罪打击力度。严格落实村“两委”候选人资格联合审查机制，精准筛选候选人档案信息，从源头上防止受过刑事处罚、存在涉黑涉恶等问题人员“带病参选” “带病上岗”。

2．参与乡村治理，守护绿色生态环境。严厉打击破坏乡村环境资源犯

罪，加大打击滥伐林木、破坏污染水资源、土地资源犯罪力度。盯紧农村生活垃圾乱堆乱放、农业面源污染、乡镇污水排放、饮用水源地污染、古树名木和优秀传统文化保护等问题开展公益诉讼专项监督，推动乡村绿色、可持续发展。积极践行恢复性司法理念，建立补植复绿、增殖放流、替代修复等多元生态修复模式，探索将生态修复金拓展到乡村振兴领域。

3．强化诉源治理，创造美好人文环境。破除“坐堂办案”模式，在办

理农村案件中充分借助公开听证、检察宣告、以案释法、案件回访等机制，将普法宣传延伸至田间地头，将法治理念根植于百姓心中。加大司法救助政策宣传力度，加强对涉案特困人员的司法救助力度，强化救助资金保障，持续探索多元化救助方式，建立跨区域司法救助协作机制，将司法救助案件办理与推进社会治理相融合，全面提升救助效果。完善农村矛盾纠纷排查化解机制，积极

运用法治思维和法治方式，深入分析群众矛盾症结所在，对症下药解决群众诉求，促进矛盾纠纷化解。切实转变普法理念，加大对农村地区的普法投入，关注重点人群，坚持需求导向，多方收集群众法律服务需求，针对儿童辍学、不赡养老人、田产纠纷、电信诈骗等基层易发多发、群众关心关注问题，开设精品普法宣传课程。注重挖掘地方本土文化中的法治元素，将普法知识融入地方戏曲、娱乐活动中，充分运用微信、抖音等新媒体平台推送相关普法资讯，让人民群众在潜移默化中接受法治熏陶。

贯彻党的群众路线，从群众中来，到群众中去，是一项需要长期探索实践的重大任务和课题。检察机关特别是基层检察机关要更加主动扎根基层，用心用情服务基层群众，以实际行动把党的领导贯穿强化法律监督、密切联系群众、服务保障民生各方面、全过程，最大限度地把党的政治优势转化为联系服务群众的凝聚力、战斗力和创造力，努力形成可推广可复制可借鉴的助力乡村振兴特色品牌。

“三治结合” 视域下乡村德治效能提升路径探索基于H省S市农村的调查与思考

中共益阳市委党校周铁涛

在国家治理层面，习近平总书记强调，“法安天下，德润人心……法治和德治不可分离、不可偏废，国家治理需要法律和道德协同发力”〔1〕；在乡村治理领域，《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出，要“坚持自治为基、法治为本、德治为先，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制……以德治滋养法治、涵养自治，让德治贯穿乡村治理全过程”〔2〕，这为新时代乡村德治建设提供了重要遵循。乡村振兴视域下，城乡融合发展的理念得以深入践行，封闭的乡村走向全面开放，传统乡村治理体系面临着现代转型的考验。2022年5月至6月，笔者深入H省S市农村的15个乡（镇）、20个行政村，通过发放调查问卷、召开座谈会、入户走访等调研方法，深入了解乡村德治建设现状，并以此为基础进行归纳汇总、综合分析，试图探寻“三治结合”背景下乡村德治效能提升的有效路径，以助推善治乡村建设。

一、“三治结合”视域下S市乡村德治建设的现状

乡村振兴背景下，S市以“德治为先”不断完善“三治结合”的乡村治理体系，从而使其基于乡村德治建设的各种资源被激活，道德教化、文明培育机制得以创新，文明乡风、良好家风、淳朴民风日渐显现，乡村德治进而呈现出百花齐放的局面。

（一）统筹推进文明创建，德治建设共识业已形成

道德是整个社会良性运行的基础，乡村德治建设不仅需要基层党委政府和村“两委”重视，更需要以乡村德治建设主体——农民的认同为基本前提。自乡村振兴战略实施以来，S市的市、县、乡三级党委政府高度重视农村精神文明建设，及时印发推动乡村文化振兴工作的实施方案，持续以多种形式推进文明乡风建设。近些年，通过农村人居环境整治启动乡风文明行动、统筹推进文明村镇创建和移风易俗等工作，使S市农村婚丧喜庆攀比、打牌赌博、封建迷信等不良风气得到了一定程度的遏制，文明乡村建设扎实推进，农民的获得感显著增强。目前，S市现有的81个乡镇中，文明乡镇59个，占比72.8%；现有的1136个行政村中，文明村369个，占比32.5%。在持续推进的文明乡镇、文明村建设中，S市农村的农民思想道德建设得到了加强，乡风、民风日渐淳朴，农民对德治建设的认同感逐渐提升。从笔者对40名乡镇领导、80名村组干部和农村党员、

80名普通农民群众发放的200份调查问卷统计情况可知，97.5%的乡镇领导、

91.3%的村组干部和农村党员、86.3%的普通农民群众认为农村道德建设对乡村治理“很重要”或者“重要”，只有15名占比7.5%的被调查者认为农村道德建设对乡村治理的作用“不明显”。另外，100%的被调查者认为农村道德建设对移风易俗“有很大的推动作用，能有效改变乡风民俗”。综上，不仅S市的市、县（区）、乡（镇）党委政府高度重视乡村德治建设，而且广大农村基层干部群众也认同德治价值，因此德治建设的共识在S市农村已基本形成。

（二）创新德治建设载体，道德培育机制日趋多元

加强乡村德治建设涵括传承传统乡村文明和创新新时代乡村风尚两个方面。乡村振兴背景下，优秀传统道德对于传承乡村文明仍然有积极的促进作用，但在宣传手段上应与快速发展的现代信息技术相结合，德治建设的载体亟需创新。在道德培育机制多元化发展方面，S市以文明村镇创建为载体，按照“典型引领、示范带动、全面推进”的思路，着力推动先进县市和示范乡镇、村建设。在市级层面，通过推进国家文明城市创建工作，凝聚了“创文”共识；在县级层面，N县、T县已创成省级文明县城，带动了文明实践中心建设试点工作；在乡镇、村级层面，通过创建文明村镇，启动了乡风文明行动，文明村镇和美丽乡村群众性精神文明创建活动正深入开展。

同时，通过广泛开展“好公婆”“好儿媳”“文明家庭”等评选活动和“传家规、立家训、扬家风”等主题活动，以及持续开展“十星级文明户”创建活动，深入挖掘乡风民俗中的孝道传统，不断弘扬新时代家庭美德，从而使我国传统家庭美德等得以发扬光大，向上向善、孝老爱亲、家庭和睦、邻里和谐、重义守信、勤俭持家的文明乡风氛围日渐浓厚，进而实现了对乡村社会风气的有效引领。此外，还通过树立新时代乡贤典型人物，发挥了其践行道德的带头示范作用。如在2021年的第八届H省道德模范评选活动中，S市A县的一位93岁的退休教师，因其70岁返乡后将自己的家变成“书楼”，连续23年为村里的孩子义务辅导功课等事迹，获评道德模范。A县通过对此退休教师以及其他身边“好人”典型事迹的宣传，有效弘扬了真善美，传播了正能量。综上，在德治建设的载体方面，市、县、镇、村都通过创新建立起了多元化的道德培育机制。

（三）强化乡村道德教化，德治建设成效逐渐显现

强化道德的教化作用，既要重视道德评价的示范引导功能，也要重视道德赏罚的激励约束作用。实践中，S市农村各种道德建设活动既具有正向激励功能，

也在一定程度上通过社会的否定性道德评价发挥了惩处作用。例如，笔者走访的S市Y镇Z村，通过建设文化休闲广场、道德讲堂、梦想书屋等，组织群众开展丰富的文体活动，凝聚了民心；通过评选最美孝子、最美家娘、最美媳妇、最美学子、最美寿星等一系列活动，营造了和谐家庭氛围；通过建设文化长廊，推介文明创建成果和道德模范，传承了良好家风、淳朴民风，从而使德治建设贯穿了其乡村治理全过程。该村的党总支书记表示，这是一个民风真正淳朴的村，全村孝老爱幼，邻里互帮，没有一个上访的村民。而且在该村的美丽乡村建设考核验收之前，入村公路建设需要移400多棵树、拆4座烂屋、迁2座坟、占用47亩农田。经乡贤熟人摸底，村民代表大会动员，党员干部分片区宣传，村民小组用机动田进行调剂，使村集体没花费一分一厘的补偿就完成了移树、拆屋、迁坟等入村公路建设的前期工作。再如，据笔者调研，在S市乡村推进的移风易俗活动中，全市1425个行政村（社区）均修订了以移风易俗为主要内容的村规民约，党员干部签订《文明节俭操办婚丧喜庆事宜承诺书》《移风易俗承诺书》等达到100%，群众对其的知晓率达到99.8%，从而使大操大办等歪风邪气得到了整治。而在乡村道德的约束惩处方面，S市的A镇D村主要通过建立道德评议“红黑榜”进行奖惩，对村民行为上“红榜”的予以加分并按年度进行表彰奖励，上“黑榜”的则予以扣5～20不等的分值，如操办红白喜事制作的拱门每超过规定数量一个扣5分，焚烧秸秆每发现一次扣20分，累计扣30分以上就在全村通报批评，进而有效约束了村民的不道德行为。

二、“三治结合”视域下S市乡村德治效能提升面临的困境

新时代，广大农民的物质生活需要在一定程度上得到满足后，如何满足其美好精神生活的需要已经成为当前乡村治理现代化的重要课题。当前，随着城镇化进程的加速推进，农村“空心化”、农民“老龄化”等问题日益显现，一方面生产力的快速发展使广大农民的物质生活水平有了很大的提高，另一方面赌博、迷信、攀比、拜金等失德现象又对乡村文明建设形成了一定的冲击，乡村德治建设仍然面临着严峻挑战。

（一）农民融入德治建设的主体动能尚未充分激发

乡村德治建设的实际成效，关键在于有多少村民在多大程度上参与到了乡村德治建设中。当下S市农村的德治建设，部分是以基层党委政府为主导，以村级组织为主体，通过制定村规民约、进行道德文明评选活动、借助经济或物质奖励进行激励等来推进的，而作为德治建设主体的农民，由于各种主客观原因

往往是被动参与的多，主动参与的少。

在笔者的问卷调查中，针对“您对成为‘十星级文明户’的标准了解吗？”这一问题，乡镇领导选择“了解”的为87.5%；村组干部和农村党员选择“了解”的为97.5%；普通农民群众选择“了解”的为12.5%，选择“了解一部分”的为

31.3%，而选择“不了解”的为56.2%。针对“您希望所在村评为市级文明村吗？”这一问题，乡镇领导和村组干部选择“希望”的为100%；普通农民群众选择“希望”的为62.5%，选择“无所谓”的为37.5%。针对“红白事大操大办等恶俗是否得到有效遏制？”这一问题，100%的被调查者认为已得到有效遏制，但针对“您认为大操大办恶俗得到有效遏制的原因主要是什么？”这一问题，选择“政府管得严、村干部管得紧”的占65%，选择“有人带头这么做”的占24.5%，而选择“村里制定了村规民约或发了倡议书”的只占10.5%。由此可见，S市农村的一些村民并不了解乡村德治建设的价值和内容，基层政府和村干部的治理是乡村移风易俗的主要推动力。因此，农民以乡村治理主体的身份参与建设的积极性、主动性尚未充分激发。

（二）村规民约的德治建设载体功能尚未充分发挥

在乡村德治建设中，村规民约是重要的德治载体。历史上的S市农村的村规民约是其村民们在长期的生产生活中逐渐形成的约定俗成的规则，在一定程度上起到了淳化民风、化解纠纷的作用。近些年，S市农村的村规民约在基层司法所的指导下对与宪法、法律、法规和国家政策相抵触的内容进行了全面清理，目前已基本取消所有影响公民权利的罚则，成为倡导性的文明规约。

从村规民约的制定来看，S市基层政府都将村规民约作为探索基层社会治理、推进村民自治实践创新的重要内容，在乡村治理考核中也重点强调对村规民约制定和实施情况的考核。各乡镇也从广泛宣传动员、精心组织起草、按照“三上三下”的模式反复征求意见、依法表决备案、认真组织实施等方面，强调村规民约要紧密结合村域实际，立足现实找问题、聚焦问题求对策，对陈规陋习说“不”，向歪风邪气开刀。但从一些村规民约的实施效果来看，却呈现出“上热下冷”的特点。目前S市农村“村规民约”的制定主要是由村“两委”来主导，较少存在村民自发组织制定的情况。其中甚至个别村在制定村规民约时，没有广泛征求村民意见建议，没有经过多数村民表决通过，而是由村民议事会直接开会研究决定，从而导致了部分村民参与村规民约制定的热情不高。如在80名被调研的S市农村普通农民群众中，“知道本村村规民约中一些内容”

的只有17人，占比21.3%。由此可见，无论是从村规民约的制定、宣传，还是从

实施效果来看，村规民约作为德治建设载体的功能还未充分发挥。

（三）“德治为先”的“三治结合”地位尚未充分体现

目前，中国乡村正处于由熟人社会向半熟人社会的转型过程中，尽管国家法律的治理权威能够解决乡村社会内部很多无法协调的矛盾纠纷，但是农民对家风家法、乡风民俗、宗族礼法等传统乡土社会治理规则的依赖并未淡化。沿袭祖祖辈辈积累的生产生活经验和社会交往习惯的农民，已经形成一套独特的“公序良俗”，并且在很长一段时间内，乡村借助公序良俗维系了农村社会的和谐稳定。党的十九大从我国乡村实际出发，作出的健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系顶层设计，在强调法治权威的同时，也凸显德治的价值。

乡村振兴视域下，城乡融合发展的理念得以践行、封闭的乡村社会向开放流动的现代社会发展，这使得传统乡村治理体系面临着向现代治理体系转型的考验。调查显示，在S市农村村民的观念中，法治是可靠的保障，但是由于其缺乏运用法律的知识底蕴和技能，认为法律的经济成本、时间成本和社会成本高，所以其除非“迫不得已”，轻易不会选择通过法律途径解决自己遇到的矛盾纠纷。村民自治是保障村民权利的重要制度设计，但对S市农村的一些普通农民群众而言，他们只是在通过投票选举时感受到了自身权利的存在，尚不习惯通过民主协商的方式表达自身意愿，而且他们在参与乡村治理的过程中，将更多的希望寄托在了其他参与民主协商、民主决策的代表身上，希望他们能替自己说话。德治是一种常用的传统治理方式，其没有强制性，是一种软治理，因此S市乡村德治更多的是采用倡导和引导的方式改变乡村的陈规陋习。目前，自治、法治、德治在S市乡村治理的各领域都能发挥一定的作用，但是将三者结合起来，形成一张天衣无缝的乡村治理网络仍然任重道远。

在国家关于乡村治理的顶层设计中，德治是先导，有滋养法治、涵养自治的功能，应贯穿乡村治理的全过程〔2〕。事实上，当下S市乡村德治建设在表面上已覆盖到乡村社会治理的各个领域，但由于其尚未完全融入农村居民的经济社会生活，如社会主义核心价值观、乡风文明规约等尚未完成由他律向自律的转化，导致其实质效果并未得到充分显现，进而使“德治为先”在“三治结合”中的地位尚未充分体现。

三、“三治结合”视域下乡村德治效能提升的路径

加强德治建设既是立足新时代对中华优秀传统德治文化的继承与发扬，又

是现代社会“以德治国”理念在乡村治理层面的拓展和延伸。重新审视乡村社会德治的价值功能，不仅关系着“三治结合”乡村治理体系的建设，而且关系着整个国家治理体系和治理能力现代化的推进。“三治结合”背景下，提升乡村德治效能，要“以保障和改善农村民生为优先方向，围绕让农民得到更好的组织引领、社会服务、民主参与”〔3〕，强化以农民为中心的乡村治理理念，重视村规民约的治理功能，立足乡村发展实际，坚持“以德为先”，将德治建设融入乡村治理全过程。

（一）充分组织发动农民群众，激发乡村德治建设的内生动力

2020年9月，习近平总书记在湖南长沙主持召开基层代表座谈会时强调：“人民群众中蕴含着丰富的智慧和无限的创造力。要把广大基层群众组织起来、动员起来、凝聚起来，充分激发人民群众的积极性、主动性、创造性。”〔4〕因此，推进乡村德治建设，要尊重农民的主体地位，激发农民的主体动能，在社会治理重心下移的同时，着力推动政府治理同社会调节、村民自治良性互动，打造共建共治共享的乡村治理格局。为此，可重点从以下两方面着手：

一是要激发乡村德治建设的内生动力。我国乡村治理经历了从“乡政村治”到“三治融合”、从“一元主导”到“多元共治”等变迁历程〔5〕。传统农村基层管理是一元化的“乡村政治”单向管理，是以基层政府为主导的单一治理。在一些村域内部，至今仍受“政社合一”治理模式的影响，农民多处于被动服从地位，很少主动参与到与自己切身利益有关的村级公共事务治理中去，这在一定程度上弱化了农民的主体能动性。因此，“治理理论要真正取代传统管理，重点之一在于能够构建参与者共同的价值认同”〔6〕。在源远流长的乡村治理传统中，乡村德治自始就蕴含着浓厚的、朴素的村民认同，当其上升为国家乡村治理体系之后，则更意味着国家对乡村德治的认可和保障。坚持以农民为中心，保障和改善农村民生是现代乡村治理共同的价值认同，乡村德治建设要围绕此共同价值认同，健全人文关怀机制，合理引导村民的社会预期，培育积极向上的社会心态，充分调动基层农民群众的积极性，进而不断塑造和激发基层社会治理的内生动力，让农民有序参与乡村治理成为推进乡村德治建设的基本路径。

二是要充分组织发动农民群众。乡村德治建设治理效能的提升，既要强化基层党组织的领导，把准“保障和改善农村民生”正确方向；也要发挥农村社会组织的纽带功能，广泛联系农民群众；更要通过发挥农村精英群体的引领作

用，充分组织发动群众、凝聚农民力量。“积极引导新乡贤参与乡村治理是一条以结合历史乡村治理经验和新时期乡村治理需求而达成的一种乡村治理方式的创新。”〔7〕当下农村，培育新乡贤群体的德治能力，发挥其在德治建设中的引领作用，是提升乡村德治效能的重要抓手。新乡贤长期生活在农村社会，他们的口碑和威望更多地源于自身素养、能力及良好的道德情操，在普通农民群众看来，他们见过的世面多，掌握的知识多，实践经验丰富，一旦自己遇到什么问题或者纠纷，总希望征求这些人的意见，甚至请他们出面帮忙。因此，要在政府的主导和基层党组织的引领下，培育新乡贤的德治引领能力，进而通过他们的影响力让普通农民群众较快融入乡村德治建设。

（二）健全激励约束机制，强化村规民约的道德赏罚功能

《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》均将村规民约确认为村民自治的重要载体。作为一种村民之间的公共契约、一种乡村治理规范，村规民约在一定程度上弥补了国家行政管理的缺陷，缓解了国家法律与一些农村地方性规则的冲突，是乡政村治体制下基层群众自治最实用的地方性规范。强化村规民约的德治建设载体功能，可重点从以下两方面着手：

一是要规范村规民约的制定和修改程序。严格来说，村规民约的制定和修改应包括文本起草、公开征求意见、讨论修改、审议和表决、审查备案等程序。在文本起草阶段，要将前期调研落实好，以制定出符合行政村现实的实用性规约；要紧密结合各地乡村实际，将弘扬中华优秀传统文化，培育孝亲敬长、邻里和睦的社会风尚，倡导开展“志愿服务”活动等纳入村规民约文本；要健全道德教育赏罚机制，为培育文明乡风提供制度支撑。在公开征求意见阶段，要特别注意征求广大普通农民群众的意见，从而让更多农民群众了解规约内容。在讨论修改阶段，要充分尊重农民群众的意见，尽可能地将广大普通农民群众提出的意见写进或融入村规民约，同时要注意适时反馈其意见建议的采纳情况，以增进农民群众对规约的情感认同。在村民大会或村民代表大会审议和表决阶段，要通过起草人员对村规民约文本的具体阐释让所有参会者全面了解村规民约的具体内容，从而为表决通过后的实施打牢基础。在审查备案阶段，基层政府要严格履行合法性审查职能，以确保村规民约在适用过程中不因违反法律的禁止性规定而无效。

二是要提升村规民约的实施效果。村规民约制定过程中农民群众的广泛参与是使村规民约得到有效实施的重要前提，村规民约印发后的广泛宣传和严格

执行是提升村规民约实施效果的关键。一方面，要增进农民群众对村规民约价值的认同。要通过广泛宣传让更多农民对村规民约在乡村治理中的意义有全面的认识，对各个条文的内容有全面的了解，从而使村民对村规民约的认同从自身参与制定、提出意见建议的情感认同，上升到构建共建共治共享的乡村治理共同体的价值认同。另一方面，要强化村“两委”干部和村民小组长在村组事务治理中对村规民约的运用。村“两委”干部要将村规民约中制定的文明创建、道德评比等制度落实到位，并通过各种文明创建活动和评比活动的表彰，甚至适当借助物质激励手段，激发广大农民群众参与乡村德治建设的热情。要以村“两委”干部为主导，广泛挖掘和宣传村规民约所倡导的发生在普通农民群众中间的先进事迹，进而通过正确的舆论引导，传播正能量，逐步建立起先进模范引领乡村德治建设的长效机制。

（三）坚持“德治为先”，将德治建设融入乡村治理全过程

新时代的乡村治理，既要把握全面依法治国的总的方向，也要结合乡村实际健全“三治结合”乡村治理体系。而德治建设的基本任务则是要在健全和创新村民自治机制的基础上，强化道德建设的先导地位，发挥其滋养法治、涵养自治的功能，以进一步推进乡村善治。为此，可重点从以下两方面着手：

一是要以德治滋养法治。习近平总书记指出：“法律是成文的道德，道德是内心的法律。法律和道德都具有规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用，在国家治理中都有其地位和功能。”〔8〕因此，以德治滋养法治，首先，要在道德体系中体现法治要求。乡村道德体系的建设既要严格遵循国家法律的相关规定，又要符合当代农村特点、契合农村实际、贴近基层农民群众生活；既要将德治规范定位为国家法律在乡村社会的本土化规范，又要用乡土化的语言诠释法治的精神。其次，要在道德教育中突出法治内涵。要以基层农民群众喜闻乐见的载体弘扬美德、传递正义，同时要借助德治建设的内容承载法治的理念，强化农民遇事找法、维权用法、化解纠纷靠法的观念。再次，要突出公序良俗在法律与道德之间的联结地位，从而既能强化法治权威，也可彰显德治效能。在乡村矛盾纠纷的调处中，村“两委”干部可先以德治的规则调处纠纷，再通过公序良俗的联结，将德治规则上升到法律条文的解读，进而实现由“说理”到“依法”的观念转换。

二是要以德治涵养自治。基层党组织领导的村民自治以村民参与为前提，以民主协商为核心，以国家法治为保障，以乡村伦理为基石，是农民融入乡村

治理的制度支撑，是农民权利表达的重要平台，是法治、德治融入乡村治理的重要载体。有学者提出，德治涵养自治逻辑的出场，“与乡风民德在现代转型中激出了村级治理的不确定性有关”〔9〕。因此，不管村民自治的制度优势如何显著，如果欠缺基层农民群众理性平和的参与，都不可能发挥其治理效能。因此，以德治涵养自治，要通过乡村德治建设淳化民风、凝聚共识，增强基层农民群众对乡村治理共同体的价值认同，充分激发农民的政治参与热情，让村民真正以“主人翁”身份参与乡村公共事务治理〔10〕。要通过农村思想文化建设提高农民的政治素养、文化水平、民主能力，在法律和制度框定的规则内理性参与村民自治。要通过乡村德治建设推动封闭乡土社会的传统道德文化开启现代转型，在对外来优秀文化的汲取中不断赋予传统道德文化新的时代内涵，从而实现其创造性转化、创新性发展，进而将改革创新的时代精神融入乡村自治，乃至融入整个乡村社会。

城市地摊治理中存在的问题及对策探讨

内蒙古工业大学邵东伟

1．城市地摊相关概念

1．11 地摊

地摊经济是存在千年的经济现象，代表了人类一切商业活动的浓缩，也是人类最原始的买卖交易形态，因其门槛低、成本低且可操作性强而受众广泛，时至今日依旧活跃在城市的各个角落。

现代地摊类型复杂多样，售卖的物品、方式及买卖的时间、空间、地点等各式各样、不可胜举［1］，本段据地摊摆放的时空特点对地摊类型做出划分，阐述并区分研究对象的时间、空间特征。

地摊摆出的时段和时间长度是划分地摊类型的首要依据。一般来说，地摊按照摆出的时间段可分为早市和夜市，顾名思义各地方将本地太阳升起、落下时的俗语起做地摊的名称。

地摊依据摆出的时间长度可划分成周、月、季的周期类型，人们常把这类地摊以“会场”“集市”等命名。常见的有瓷器古玩会场、农副产品展览会场、服饰类会场等，这种“会场”类地摊以季节性流动型摊位为主，并且集中将摊位布置在广场、展览中心及传统集会地点上，具有较大的灵活性和周期性。民间地方传统俗称“赶交流”便是其中一例，交流会也称日用品交流会，并且依据不同地方特色不同的名称，在新疆叫“赶巴扎”，也和大理的三月街类似，一年中某月的固定时间在当地某个区域举办。

商场、底店出现以后，传统地摊逐渐就成为湮没在历史繁华深处的风景［2］，随着互联网时代的到来，中央所提倡的“电商线下摊位”“平台+直播摊位”“品牌专营摊位”等诸多新型地摊形式成为城市新的风景线［3］。

1．2地摊经营者

地摊经营者是地摊主体，大多由普通的基层老百姓组成，如低技能劳动者、

低文化水平人群等，他们为了维系家庭的全部生计，严寒酷暑，各自为生。

摆设地摊是城市失业者和进城流动人口的首选谋生方式之一，常见地摊经营者按摆摊原因可分为下岗工人、进城农民、个体创业者、兼职副业人群、才艺传承者和刑满释放人员六类，他们构成了城市底层的小底层群体，推动着大城市机器的运作［4］。

1．3地摊经济

现代意义上的“地摊经济”指经营者在街道、广场等开阔场所自行组织摆设摊位以贩卖商品或提供服务的经济组织形式［5］，其关乎民生大计，包括居民消费、小商品交易、空间管理和城市文化等内容。

地摊经济一直以来被视为城市边缘经济，被贴以“非正式”“非正规”等

标签，每谈起地摊经济，人们对它“又爱又恨”。

一方面，由各色“江湖”人物及大量种类各异的地摊以集市、商铺的形式构成了城市经济体中不可分割的部分，因“人间烟火”而深受百姓喜爱。

另一方面，地摊带来的环境、交通、食品安全等诟病也困扰着百姓的日常生活，被管理者视为城市治理的重点整治对象［6］。

2020年年初，“地摊经济被总理点赞”上了热搜，阿里巴巴、京东、苏宁相继宣布推出“地摊扶持计划”等关于地摊经济的新闻报道也一下子扑面而来，关于地摊经济的争论也层出不穷，一时间，全民摆摊成了时下热潮，但没过多久很多地方又开始整改地摊，“地摊经济”一夜间偃旗息鼓，更多的跟风者退出地摊。

疫情期间，动态国民经济运行效率受到重创，实体经济受到重击，失业破

产问题亟待解决。

其中，地摊经济所解决的问题可分两类：一类是缓解社会就业压力；另一类是周转库存积压，缓解供应链压力。

随着企业复工复产，库存也消耗殆尽，传统地摊产生的脏、乱、差等问题接踵而来，加之受到监管部门和实体店铺的双重挤压，不得不选择退出。地摊经济繁华的昙花一现是特殊时期的特殊现象，地摊与监管部门、实体店铺间本就存在不可调和的矛盾，为了城市的快速发展和整洁，地摊在很长一段时间内被取缔，只被允许存在于特定的时间、地点。

鼓励发展地摊经济是一种短暂性或者阶段性的优秀政策，有助于失业群体能够迅速地找到渡过难关的机会和方法，在特殊的经济状况下，地摊经济的回潮是市场应运而生的选择，不仅在稳就业的路上是一剂灵丹妙药，更是体现我国经济政策灵活性的一种方式。

历史上，由地摊组成的集市是周边政治、经济、文化的发展中心，是各种人员的集散地，随着现代经济发展，地摊由中心向边缘演化，并逐渐成为边缘的代名词。地摊所处的边缘位置一直以来是现代城市治理的难点，是城市暴力

的原点，为城市基层治理带来巨大压力。

空间上看，地摊经济的边缘格局是城乡中国二元结构中空间实践的必然产物，也是中国20世纪70年代经济体制改革遗留下的制度性经济问题。在城市历史蜕化空间中，进城务工人员陷入“待不下的城市，回不去的农村”的尴尬处境，为了在城市中谋生存，不得不从城乡“游离者”转变为流动摊贩［7］。

地摊经济历史发展路径一定程度上映射着中国改革开放以来政治政策的缩影，与国家计划经济下干预式治理思维到自由市场经济的改革路径发展有着紧密的联系［5］。

地摊经济表现社会丛林中的真实生态，其经营规模小、社会流动性大、人口构成庞杂。一方面充分体现了城市生物链底层的基本特征；另一方面表现了现代商业活动的原始形态，其灵活的经营方式和业态使其在历史长河中得以保全和进一步发展。

地摊经济是市场经济的产物，也是市场演化过程中不可缺少的一环。党的十八届三中全会强调了管理者和市场的关系，要让市场在资源配置中起决定性作用，站在市场化改革的视角看地摊经济，肯定地摊经济的合法地位。“地摊经济”的经济范围广泛，包括个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分，国家不断完善地摊治理的相关法规（见表1）。

依法保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权利和利益，所以居民以摆地摊的形式谋利从本质上是居民通过自身劳动积极参与正当市场竞争获取经济收益的行为，这种行为合理合法，理应受到管理者支持和正确的社会认可［5］。

在文化方面，地摊包含的生活百态是市井文化不可缺少的一部分，各个主观主体之间诸多生态隐喻下谋取生机的摊贩从与巡街的城管上演着“猫鼠游戏”进化到两者心照不宣地进行“角色扮演”，位于社会底层的人民在城市边缘格局中努力契合社会运作机制，通过合理占有特定的空间位置谋取所需的生存资料。

有学者根据中国经验从城市地理视角切入研究地摊经济边缘格局划分问题时注意到人口和社会特征的变化因素影响了其早期格局的形成。然而随着城市化进程的加快，人口和社会特征的变化因素逐渐复杂化，使理论研究被社会学主导，形成宏观空间过程和微观社会过程两条研究路径［5］。

多个微观实证研究表示微观权力实现了边缘地带可治理化，默认地摊违规

摆放的行为，违背了正式制度和观念的规定，使其不得不以隐蔽的形式存在。各地摊经营者与管理人员、社区干部之间存在私下的利益链条，各个利益主体、暴力集团的首领凭借这种私下的规则交换。一方面互相维持着各方的隐蔽交易；另一方面保持着各方的利益均衡。

2．城市地摊的积极影响及其存在问题

2．11 地摊的积极影响

地摊的积极影响体现在需求和就业两个基本点。首先，地摊经济满足了基层百姓需求，这种小微经济是百姓生活的润滑剂，也是城市微循环。例如，厦门自2019年积极试行“摊规点”至今，已建成各类“摊规点”50余处，提供摊位1150余个，在方便市民生活的同时也将城市文化、地方的风土人情传播开来。

其次，发展地摊的目的就是解决一部分底层劳动人民失业问题。全国经济普查数据显示，2013—2018年全国新增就业70%为个体户，自成都3月出台政策允许商贩临时占道经营以来，截至2020年5月21日，成都3.6万个摊位已增加就业岗位超10万个，地摊有效分担了社会就业压力，在一定程度上解决了规模庞大的城市流动人口的就业安置问题，实现创业即就业，几平方米摊位对于微小型创业者来说无疑很大程度上降低了创业门槛和许多隐性成本，提高了创业者的生存概率。

2．2地摊存在的问题

发展地摊经济必然要面对地摊带来的如占道经营、劣质产品横行、脏乱差等各类弊端，涉及市场监管、城市道路规划、卫生监管等不同方面，牵连多方利益主体，致使治理成本高、落实困难、效果差等问题反复发生。

笔者结合地摊的商品经济属性和市场交换领域固有的自发性、盲目性和滞后性的特点，从地摊的市场经济效率和其在市场中规范性、公平性两个不同立足点出发，挖掘诱发地摊痼疾存在的原因，以求从根本上剖析治理问题的痛点及治理逻辑。

2．2.11 从市场经济效率角度看

地摊经济在市场经济方面的退步主要体现在：地摊经济所表现出的特征与经济追求效率的目的相反，是经济效率低下的表现。

一方面，当前社会经济发展水平背景下地摊在其经济成本的基础上所能获得的经济收益极为有限，不具备网络效应的地摊发展水平低下，无法保证产品和服务的质量。

另一方面，商铺和门市的存在可以显著降低消费者的搜寻成本，商品的质量、品牌评价、服务等信息在商铺和品牌身上都可以轻松获取，而地摊经济下，摊位的流动性极大增加了摊主的投机性，使其商品质量、售后服务、购买服务、商品种类等得不到保障，这在经济层面上大大增加了顾客的搜寻成本，提高了出错率。

2．2.22 从市场规范性和公平性的角度看

地摊经济打破了传统市场的规范性和公平性，过去中国的摊贩数量近3500万［8］，在市场不规范的前提下大力提倡地摊经济。

一方面是破坏市场公平性的一种选择，地摊经济的火热变相产生大量不规范的无牌照、无质保、无责任“三无”经营现象，收割了选择遵纪守法的商家的利益。摆地摊成本低廉，营业门槛低，受到最直接且最大损害的是周边商铺所有者的利益，特别是同类中小型商铺。

另一方面是标准化、大体量的经济体向小作坊式经济倒退的体现。20世纪70～80年代，我国家庭式小作坊比比皆是，在小经济体量向大经济体发展转变的过程中，我国很多省市都以集中供应链上下游企业的形式，形成产业小镇和产业园区。

经济的发展要靠大企业的体量和效率做基础，地摊经济的盛行，相当于把资源整合过的集中型、专业化的产业，重新推回以前各自为盈，效率低下，资源分散的家庭式小作坊。地摊经济的火热可以解决一时之需，但不利于本地竞争市场对标准化和专业化的追求，因此，粗犷性地发展地摊经济不是长久之计。

城市管理是门需要因地制宜、精雕细琢、费大心思大工夫的精细活儿，牵一发而动全身，牵动的是全城上百万黎民百姓的柴米油盐。

如何提高地摊区域商品、服务交换的效率，让地摊发展遵循规范性和公平性的发展规则，明确允许老百姓摆地摊是治理水平的回归，不管是旧中国，还是新中国成立初期，百姓为了生计在街头贩卖是再正常不过的市场经济行为。

3．城市地摊治理对策探讨

城市地摊发展历史悠久，随城市规模不断扩大，地摊经济与城市未来发展计划的匹配度决定其存亡兴替。结合中国超一线城市和一二三线城市的发展情况看，多数城市不具备对地摊“一刀切”的条件和能力，因此，进行地摊治理时的政策导向和配套的路径研究变得尤为重要。

城市管理者在制定政策时因地制宜地将弹性理论融入政策的制定中，树立

柔性治理理念，将各类摊贩的需要纳入治理思想中，协调城管与摊贩之间的博

弈关系，以高效指导政策落地、执法行动的实施。

相应的，搭建地摊“微治理”平台，用规范性政策文件实现“治理+服务”的双重发展目标以形成有效的监管体系，以明确为什么要治、怎么治、标准是什么的治理指导思想，达到解决地摊乱象的目的，规范地摊经济发展的形势。倡导地摊经济需要权衡其伴生的社会秩序价值与经济效益价值，从根本上治理源生痼疾与优化营商环境［9］。

3．11 将弹性理论融入地摊治理的政策中

弹性实际是灵活性和适应性的体现，将弹性理论应用到社会治理中，是社会治理的新趋势［10］。城市地摊弹性治理可解释为城市管理者对地摊政策的“柔性”运用。

一方面管理者思考和设计如何将地摊管理制度弹性化，着眼于规范化摆摊，取代固有采取“一刀切”的做法，如按道路不同等级、区域不同时间来规范不同类型的地摊小贩，不再一律封杀马路摊点。

另一方面管理者在执行管理职能时全面落实文明执法、人性化执法，杜绝暴力执法。将地摊管理制度建设成兼具人情味与规范性的“中式特色”，兼顾经济效益和社会效益以实现可持续发展。

弹性的治理机制配合处置机制，可以缓解单一政策机制下地摊主与城市管理者之间的矛盾。既给予摊主良好的发展空间，合理打造城市夜间场景，又有效缓解地摊经济中乱摆放、乱经营的问题，减少了城市空间治理中人力、物力成本，节约财政支出，进一步探索积累平衡市容市貌与地摊小贩利益的管理经验。

3．2搭建地摊“微治理”平台

原始生态下地摊治理主要通过政策推行与城管执法达到治理目的，这样的治理方式存在两方面问题。一方面大部分摊主文化水平较低，无法满足理解、落实政策的目的，就算有人为其解读，也会发生利益驱使下的侥幸心理，无法达到管理的目的。

另一方面管理者与摊主接触次数较少，致使出台政策存在与地摊现状脱钩的现象，由此产生大量信息不对称和曲解政策行为，即使管理者出发点和管理方式正确，在政策落地的过程中也会产生较大阻力。为此，有必要创新固有管理方式，搭建地摊“微治理”平台。

“微治理”包含了微应用和微平台两层内涵［10］。微应用指利用社交、工作等类型App搭建线上交流、信息反馈平台，形成摊主、管理人员和消费者共同参与的网络地摊模式，摊主通过App注册身份信息、摆摊位置、产品类型；管理者通过App与摊主交流沟通，利用配套设施进行实时监管、高峰期引流；消费者通过App反馈商品质量、食物品质、管理意见等。

微平台是指划分社区、街道等社会基本单元。制度上，管理者承认摊贩对公共区域的合法使用权，明确公共区域使用权不仅包括临时设摊经营，还包括使用后的清洁维持工作［11］。

实操上，数字经济的迅猛发展为精细化、智能化的地摊经济管理奠定了技术基础［11］，管理者使用大数据、物联网等智能技术、工具统计分析单元流量、数据特征，与社区工作人员搭建协同治理体制，包括建立健全地摊监管、摊主征信管理等，引导完善地摊商品结构等内容，构建线下智慧地摊治理新形态。

3．3发挥“柔性”治理理念的作用

地摊虽小却是一个江湖，是草莽英雄并存的城市边缘空间，其空间形态及构成因素复杂多样，监管困难，既要为百姓谋生，保证地摊经济健康发展；又要兼顾多方利益，绝非易事。

地摊经济的管理是创新社会治理的主要部分［12］，深入推进城市“柔性”治理的关键在于改变传统政府和居民的关系，将居民、经济组织、社会组织、不同形式流动人群等多元主体融入城市治理的环节中，形成多元主体共商共治的局面。

城管与摊贩的固有矛盾产生于传统地摊管理模式中，摊贩独立于城市受管理人员编制外，游离于系统化管理监督体系边缘，而城管则在编制，工作完成度与绩效挂钩，并受明确的条例监督，两者为了谋生不得发生冲突。

在多元主体共商共治的局面下，管理者承认地摊经济作为城市经济发展中“非正规”经济存在，把摊贩的地位由从前的被执行者转为附属执行者。城市策划者在进行区域规划时要把摊位规划考虑在内，在编辑管理制度时为摊贩建卡立档，把区域摊贩信息编辑成册，用“白话文”编辑地摊通知文书，为摊主营造良好的经营环境。

此外，包容地摊的“非正规性”“非经济性”存在并不代表不取代，放任地摊经济的自由发展，而是协调多方地摊参与者利益，将地摊发展看作城市发

展的一部分，城市发展历史、文化特色中的一环。

3．4用规范化政策文件实现“治理+服务”的双重发展目标

城市管理者是执行政策文件的主体，在贯彻落实地摊诟病治理文件，对新制规范形成全面立体的认识时，需要因地制宜，依据应然规范框架将地摊经济治理规范性，形成包含事前合理规划，事中落实服务、监管，事后问责三个阶段的地摊治理规范框架。

地摊经济有其自身的发展轨迹与发展逻辑，要治理摆摊所衍生出的一系列问题，要配套与之相符的政府治理的高度［13］。规范性文件遵从应然架构，可以更科学、有效的明晰地摊治理过程中出现的客观性问题。

城市管理者做好服务型角色，转变对地摊经济的固有态度，从原先简单的管制和查禁，转向服务和引导角色，改进文明城市评选期间对地摊采取“一刀切”的方式。

3．5完善社会保障制度与再就业制度

地摊问题与社会弱势群体的就业问题相辅相成。地摊经济是解决弱势群体

自雇就业的有效形式［14］，也是社会弱势群体获取收入首选的线下平台。

随着中国国民教育水平上升，中国出现了一批有知识、有技能的新一代摊贩，他们有了品牌意识，不再活跃于大街小巷，而是选择在广场、集市上定摊经营。与此同时，旧摊贩迫于竞争压力，为了抢占“有利地形”，不得不选择流动经营，违规占道。

完善社会保障制度与再就业制度可保证摊贩一定的生活质量水平。具体措施可从以下两处入手：一方面增加公益性就业岗位和就业补贴岗位，用以缩减摊贩数量；另一方面提高社会对弱势群体的劳动技能培训，增加摊贩的竞争力和整体素质。两者相辅相成，既保障了旧摊贩基础生活水平，缓解出摊压力，又有助于新时代地摊模式的成长。

4．结语

地摊如何治理不能一概而论，每一城每一域都有自己的发展状况和规划，众多学者立足于不同角度钻研城市治理的方法，为城市管理者出谋献策，地摊治理关键性问题不只是“how”的问题，还有“when”和“who”的问题。

文明城市评选期间，管理者花费了大量的人力、物力和财力来整治城市地摊现象，设立专门规划的区域摆摊，整改大量不规范的摊位，使路边、天桥、商铺周边的地摊整齐划一，但这番情景维持不久，地摊问题在评比结束后或管

理真空期便呈爆发式增长。

这样的现象屡见不鲜，长久以来成了城管与摊贩之间心照不宣的默契，也

成为地摊治理一个新的治理难题。

纵观地摊在新中国成立至今演化风云的历史长河，从市场经济下“全民地摊”逐渐发展至简易商铺下的“部分取代”再到经济整改后所需的“全面取缔”，地摊经济的历程汇集了中国经济发展的缩影，不同的经济发展阶段对地摊有着不同的治理方针，如何做、何时做及谁来做的“3w”问题考验着每一位城市管理者的智慧。

大中小学思政课一体化建设存在的问题与对策

遵义医药高等专科学校于晓芹

习近平总书记指出：要把统筹推进大中小学思政课一体化建设作为一项重要工程。推动大中小学思政课一体化既是适应新形势发展的需要，也是新时代提高思政课育人质量的必经之路。虽然思想政治教育在不同教育阶段具有不同的教学目标、教学内容和教学方式，但理论依据与精神内涵高度一致。因此，思政课既具有阶段性，又具有连贯性。

由许瑞芳编著、华东师范大学出版社出版的《新时代大中小学思政课一体化建设》一书，首先从一体化建设的理论支撑、发展基础和教育学依据三方面对大中小学思政课一体化进行学理阐释。然后，在分析大中小学思政课教材编写依据、文本内容和呈现方式的基础上，厘清各学段思政课教材内容的衔接现状，进而把握思政课一体化建设的总体情况。此外，分析总结了其他国家的“类思政课”一体化设置经验，并针对我国思政课一体化建设提出相关建议。最后，从顶层设计、互动平台、师资队伍建设和保障机制方面提出推进我国思政课一体化建设的具体路径，并立足课程思政与思政课程协同育人，探讨大中小学课程思政一体化建设，以打造“大思政”育人格局。

思政课一体化虽已成为趋势，但理论与实践仍存在一定距离。在实际推进过程中，思政课一体化建设主要面临以下三方面问题——

其一，思政课教学体系缺乏衔接机制。从课程目标设置来看，虽然大中小学思政课各自有不同目标，但在具体实践中，对总目标的贯彻都不够彻底，教学目标存在模糊与重复的现象，未能形成阶梯式教学体系。从教师队伍来看，不同阶段思政课教师只专注于本学段教学，中小学教师缺乏为学生大学接受思政教育打好基础的意识，大学教师不了解学生过去学段的学习情况，因而教学缺乏衔接，各学段思政课教学相互割裂。

其二，思政课教材内容缺乏系统性。教材是教学的依据与基础。目前，中小学思政课教材由人民教育出版社出版，大学思政课教材由高等教育出版社出版。负责编写各学段教材的学者之间缺乏交流，主管部门尚未对大中小学教材进行有效的规划。同时，沟通缺乏，导致不同学段课本频繁出现重复性内容，不能满足学生对新知识的好奇心，打击了学生学习思政课的积极性。教材缺乏系统性，学生难以构建思政理论知识体系，弱化了思政教育效果。

其三，思政课课程评价标准不完善。大中小学思政课程评价方式通常都是以笔试成绩为基准，考核内容以课本知识要点为主。成绩虽然能在一定程度上反映学生对知识的掌握情况，但并不具备实践意义，难以评估思政课程是否对学生的言行、道德产生了正面影响。此外，应试体制下学生学习思政课通常处于被动状态，缺乏内在性学习动力。

结合该书可知，推进大中小学思政课一体化建设需要加强顶层设计，搭建思政课教研对话的互动平台，强化师资队伍建设。针对上文提及的思政课一体化所面临的诸多问题，我们可以尝试从以下三个方面人手而加以改进——

其一，政府部门加强顶层设计，构建思政课一体化衔接机制。一方面，思政课教学要明确课程目标，围绕立德树人根本任务，引导学生正确理解国家政策方针，发自内心地爱国、爱党、爱人民。不同学段的思政课教学目标要结合学生认知水平，做好细化和衔接。例如，小学阶段重点培养学生的道德情感，中学阶段重点打牢思想基础，大学阶段致力于提高学生政治觉悟。另一方面，以教师为中心，搭建思政课一体化教研平台，将不同阶段教师聚集起来，开展跨学段教研交流。各级政府可以推动成立大中小学思政课一体化教师共同体，有序推进思政课教学。

其二，思政课教材编写在体现层级性基础上，做好纵向衔接。为了实现大中小学思政课一体化，要制定一体化思政课课程标准，编制体现阶段性的课程标准体系。在此基础上，统筹规划大中小学思政课教材体系，既充分考虑学生接受能力，也满足社会发展需要。国家教材委员会应发挥组织影响力，引导不同教材编写单位形成协同机制，实现信息互通和资源共享，提高思政课教材衔接度。

其三，大中小学创新思政课课程评价方式，培养学生综合能力。思政课评价标准向综合素质转变是当下发展趋势，其内容既包括以往的知识内容掌握能力，也包括道德素质、政治觉悟及实践能力。对此，应扩大评价主体范围，邀请其他科目教师与学生积极参与思政课评价，并创新评价形式，如谈话、学生互评、自我总结等。学生前一学段思政课评价结果及其细则应统一纪录在相应网站或档案中，供下一学段教师施教时参考。

甘肃省中医药产业发展调查研究报告

张勰、张爱玲

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把中医药工作摆在突出位置，中医药发展上升为国家战略，中医药产业也进入了非常重要的发展机遇期。作为中医药种植大省，甘肃中医药产业优势还未完全彰显。为此，甘肃省统计局与甘肃中医药大学联合组成科研课题研究小组，着力研究甘肃中医药产业发展脉络，以求打破发展瓶颈，助力甘肃中医药产业进入良性发展轨道。课题组先后到张掖市、武威市、定西市、白银市、临夏州、陇南市、兰州市等地进行调研，了解甘肃省中医药产业的发展状况及其存在的问题，通过定性与定量相结合等研究方法，提出甘肃省中医药产业发展的对策建议。

一、甘肃中医药产业发展基础与成效

近年来，党中央、国务院和省委、省政府高度重视中医药发展，使得甘肃省中医药产业取得了长足进步，不仅为增进人民健康做出贡献，而且成为生态产业的“新名片”、脱贫攻坚和乡村振兴的“新良方”。随着中医药产业发展的政策环境、金融支持、基础设施建设力度持续增大，中药材种植、生产、加工以及中医药服务等全产业链得以快速延伸，中医药产业发展成效显著。

（一）政策支持环境优化，融资支持力度加大

近年来，随着《中共中央国务院关于促进中医药传承创新发展的意见》《中医药发展战略规划纲要（2016-2030年）》等相关政策规划的相继出台，甘肃中医药产业发展拥有了政策支持与金融保障的良好大环境。为抢抓机遇，甘肃省逐步建立持续稳定的中医药发展多元投入机制，综合运用相关专项资金、产业基金等，改善融资渠道，不断加强对中医药产业重大项目、重大技术推广、重大装备应用的融资支持力度，创新支持方式，发挥引导作用，推动甘肃中医药产业持续发展。

（二）中药材种植规模扩大，种植基础加强

目前，甘肃省中药材种植面积位居全国第一，家种药材品种和规模化种植品种呈不断增加趋势。

2020年，全省中药材种植面积超过420万亩，中药材标准化种植率达到40%，中药材种植总产值接近160亿元，全产业链产值超过440亿元。同时，立足资源禀赋，甘肃省加快标准化示范基地建设，建成中药材标准化生产示范基地共18

万亩，中药材规模化产业布局基本建立，中药材种植业呈现出良好发展势头。

（三）中医药加工生产能力提高，产品升级趋势明显

近年来，随着甘肃省各地中药材加工生产企业的大量涌现，逐渐培育出一批道地药材大品种和大品牌中药骨干企业，推动中药材产业集聚发展。此外，中医药全产业链发展要素基本完备，全省中药材加工生产总产值也呈逐年上升的趋势。截至2020年，甘肃省中成药加工总产值达到50.14亿元，较2018年增加了19.43亿元，同比增长38.8%。同时，中医药加工的品种增加，产品从初级加工向深度加工转型。

（四）中药材市场建设步伐加快，销售途径拓宽

目前，甘肃省已建成多家规模较大的中药材专业市场，包括甘肃中药材交易中心、陇西首阳中药材市场、渭源渭水中药材贸易中心等。建成卓尼、宕昌理川等10个中药材专业市场和产地市场。2020年批发收入为34.18亿元，与2015年相比增加16.82亿元，增长49.2%；2020年零售收入为6.29亿元，与2015年相比增加0.93亿元，增长14.8%。

（五）中医药服务稳步推进，服务容量扩展

随着医养康养产业的发展，中医机构服务模式的优化，政府和社会对中医药医养康养、体医融合、养生保健旅游等新业态领域投资力度的加大，促进甘肃中医药服务产业发展快速推进。2020年甘肃中医医院诊疗人次为1056.5万人次，与2014年相比增加316.6万人次；甘肃中医医院床位数为27524张，与2014年相比增加9863张，年均增加1644张。

（六）中医类医疗卫生机构人员增加，实力逐步增强

甘肃中医类医疗卫生机构人员数逐年增长，2020年甘肃中医类医疗卫生机构人员数为32117人，与2014年相比增加16837人，年均增长2806人。其中，2020年甘肃中医类医院机构人员数为29450人，与2014年相比增加16569人，年均增长2761人；2020年甘肃省中医类诊所人员数为2559人，与2014年相比增加413人，年均增长69人。

二、甘肃中医药产业发展模式与经验

在政策环境、市场需求、经济结构调整等多种因素影响下，甘肃中医药产业迈入发展新阶段。在发展过程中，甘肃省中医药产业呈现出其特有的资源、环境、市场、文化等不同因素主导的中医药产业多元化发展模式。根据实地调研，立足甘肃中医药产业发展状况，将其归纳为产业单一型、产业优势型和产

业完整型三大类九种主要模式。

（一）产业单一模式

1．种植业为主模式。以中药材种植业为主，中药材加工生产和中药材销售等环节相对薄弱。中药材种植业占比很大，产业链中其他产业比重较小，中药材产业链较短。目前，以武威市凉州区较为典型。

2．加工生产业为主模式。以中药材加工生产、销售、仓储业为主，中药材种植业等相关产业薄弱。中药材加工生产和中药材销售及仓储、物流等产业比重大，中药材种植业等相关产业比重小，中药材产业链相对较长。目前，以兰州新区较为典型。

3．销售业为主模式。以中药材销售业为主，其他中药材相关产业较薄弱。中药材销售业比重很大，其他中药材相关产业比重小，中药材产业链较短。目前，以兰州市城关区相对典型。

4．研发为主模式。以中药材研发为主，其他相关产业薄弱。中药材研发占比大，其他中药材相关产业比重小。目前，以榆中县相对典型。

（二）产业优势型

1．文化产业特色模式。以中医药文化产业为主，兼以种植、加工生产、销售等中药材产业。产业链相对较长，但产业链结构不够完整。目前，庆阳市、平凉市相对突出。

2．养生保健产业特色模式。以发展中医药养生保健产业为主，兼以种植、加工生产、销售等中药材产业和健康养老、健康旅游、体育休闲等健康产业。产业链相对较长，但产业链结构不够完整。目前，平凉市、定西市、天水市较为典型。

3．中医药旅游产业特色模式。以中医药旅游产业为主，兼以种植、加工生产、销售等中药材产业和养生保健、体育休闲、健康养老等健康产业。产业链相对较长，但产业链结构不够完整。目前，定西市、平凉市、天水市相对突出。

（三）产业完整型

1．种植为主，兼顾加工生产、销售模式。以发展中药材种植业为主，同时发展中药材加工生产和销售及仓储、物流等产业，中药材种植业比重较大，中药材加工生产和中药材销售及仓储、物流等比重较小，中药材产业链较长，产业链相对完整。目前，以定西市的渭源县和张掖市的民乐县、陇南市的宕昌县较为典型。

2．加工生产、销售、仓储为主，种植为辅模式。以发展中药材加工生产、销售、仓储业为主，同时发展中药材种植业等产业，中药材加工生产和中药材销售及仓储、物流等比重较大，中药材种植业比重小中药材产业链较长，产业链相对完整。目前，定西市的陇西县最为典型。

综上，根据各区域具有或能够培育的资源、环境、市场、文化等因素优势，当前甘肃省适宜发展、推广应用产业链相对较长或相对完整、具有发展潜力的中医药产业优势型和产业完整型模式。

三、甘肃中医药产业发展因素与定位

当前，随着中医药产业发展上升到国家和全省的战略高度，甘肃省中医药产业发展前景更加广阔。笔者应用AHP、SWOT分析模型对当前全省中医药产业发展进行了综合评价，重点对优劣势和发展机遇进行分析。

（一）甘肃中医药产业发展的优势

1．党委政府重视支持中医药产业发展。2018年以来，甘肃省先后出台了一系列加快中医药传承创新和特色发展的措施，制定了综合试验和先行先试实施方案，多措并举推动中医药产业发展，将中医药产业发展纳入了区域经济社会发展战略。

2．借助“一带一路”倡议助推产业发展。发挥甘肃“联结亚欧大陆桥”重要战略优势，建立中医药产业向西开放的发展平台，加强中医药文化对外宣传，促进与“一带一路”沿线国家的交流合作，逐步构建符合中医药特点并得到国际认可的中医药标准规范体系。

3．自然资源优势。甘肃省是全国中药材主要产地之一，中药材资源丰富，品种在不断增加。据调查，现有中药资源2540种，人工种植养殖中药材220余种，规模化种植养殖中药材110余种，道地药材30余种。

4．中医药文化产业底蕴深厚。近年来，甘肃通过打造“敦煌医学”、皇甫谧文化园、岐伯圣景、开办健康教育类电视专栏等，进一步扩大了甘肃中医药文化的影响力。

5．“互联网+中医药”快速发展。充分利用销售线上线下相结合的销售模式，中药材电商销售额增加，中药材国外出口额增大，中药材知名度提高。此外，不同的市场运行模式也促进形成不同的市场交易环境，中医药产业市场竞争力在不断提升。

（二）甘肃中医药产业发展的劣势

1．投入相对有限。省绿色生态产业发展中医中药基金有限，企业的龙头带

动作用弱，融资渠道相对狭窄，社会资本聚集投向的吸引力偏低。

2．缺乏关联配套的中医药产业链。全省中药产业链条短，产业化程度低，区域整合能力不足，产业关联弱，中药材资源优势没有充分转化为产业优势。

3.科技创新与开发能力弱。主要表现在管理体制不健全、从业人员学历层次低、进修培训机会少、高层次人才缺乏，中医药传承不足、创新能力不够等，严重制约着中医药科技创新与开发。

4．中医药知识产权保护不到位。专利权质押登记、专利优先审查等服务专业能力有限，中药技术国际专利申请乏力。地理标志保护机制不健全，道地药材地理标志产品挖掘和培育不够，保护和运用不到位。

（三）甘肃中医药产业发展的机遇

1．国家对推动中医药产业发展高度重视。国家将中医药产业发展放在空前重要的位置，甘肃省也高度重视中医药发展，抢抓建设国家中医药产业发展综合试验区、全国中医药发展综合改革试点示范省的重大机遇，不断完善中医药服务体系、持续提升中医药服务能力、推动中医药产业高质量发展。

2．中医药产业市场需求旺盛。随着居民消费水平提高，人们越来越关注养生保健，中医药需求不断增大。中医药在常见病、多发病、慢性病及疑难杂症、重大传染病防治中的作用逐步得到国内外广泛认可，中医药产品和服务也越来越受欢迎，未来发展前景乐观。

3．国际社会对中医药的认可程度提高。目前，以政府立法形式承认中医合法的国家已有29个，中医的哲学理论也逐渐被西方国家接受，为中药出口贸易营造了良好的学术氛围和发展机遇。

四、甘肃中医药产业发展战略和政策引领

近年来，习近平总书记对进一步发展中医药产业多次做出重要指示，国家连续出台关于促进中医药传承和发展的相关政策，甘肃省正处于中医药产业发展的战略机遇期，充分分析研究国家发展战略和政策导向对加速甘肃省中医药产业发展极为重要。

（一）将甘肃中医药产业发展融入国家发展战略

2015年以来，国家密集推出多项产业政策，从顶层设计推动中医药产业发展。2017年2月，为推动甘肃中医药产业快速发展，实现中医药强省目标，国家同意甘肃建设国家中医药产业发展综合试验区，依托甘肃中医药产业优势，打

造传播推广中医药产业的国际平台。2019年10月，《中共中央国务院关于促进中医药传承创新发展的意见》的发布为甘肃中医药产业发展带来前所未有的机遇。

甘肃省主动将中医药产业发展纳入全省经济社会发展全局，在农业、旅游、文化产业等各个领域添加中医药元素，将健康融入所有政策，实现中医药产业发展与医药健康工业、医药健康服务业等的融合发展，出台了多项推动中医药产业发展的重要政策。

（二）发挥中医药产业的经济效应

加快推动中医药产业进程，加强政府引导和政策支持力度，推进陇西文峰镇和首阳镇、岷县当归城等中药材集散地等区域性交易中心和中药材集散地建设，形成西部最大的集药交中心、加工中心、仓储中心、货运中心、信息中心、会展中心、度假中心、服务中心为一体的中药材经济开发区和全国最大的当归交易中心。

推动中医文化、养生保健、医疗旅游等健康服务业发展，加快建设甘肃六大中医药文化创意产业园区，加快发展中医药特色养生保健产业，加快养生旅游产业发展，加快推进与不同国家的中医药服务贸易的合作。

（三）发挥中医药产业的社会效应

强化民众健康理念，加大中医药产业宣传力度，在健康中国背景下，让越来越多的人认识到健康的重要性，为中医药产业的发展营造良好环境、提供有利契机。发展中医药产业，增加药农收入，提高农民收入水平。延伸产业链，制定鼓励药企发展的政策措施，推动中药材产业快速发展，带动地方财政收入增加。

推动更多的优质就业，加大财政补助工资等政策措施，吸引医学类大学生

到乡镇卫生院等基层医疗单位工作，通过新兴健康服务业，拓展就业渠道。（四）发挥中医药产业的文化效应

加快发展中医药文化产业，创作一批中医药文化精品。汇集古代中医药文化精华，融合当代科学文化和中医药学术最新成果，创作包括图书、影视、音像、电子读物、动漫等形式多样、科学实用、健康向上的中医药文化精品。保护传承中医药文化，积极开展中医药文化资源普查，保护、利用中医药文献资源。加强对中医药古籍文献、陇派名家名说、名药名方、历代医家医案的整理和深度挖掘。

普及中医药文化知识和技能，在基层群众中，普及中医药文化知识和技能，提高民众对中医药的认识和满意度。实施甘肃中医药产业品牌战略，依托甘肃省深厚的中医药文化底蕴和丰富的中医药文化资源，深入发掘陇医文化的品牌优势。

促进中医药文化的对外传播，积极派全省中医药专家走出国门，开展中医药文化交流，并吸引海外留学生来甘肃接受中医药教育，不断提高甘肃省中医药文化国际影响力。

（五）发挥中医药产业的生态效应

目前，为了规范中药材种植，甘肃省印发了《关于进一步加强中药材管理的通知》，要求强化中药材种植管理，合理使用农药和化肥，让中药材种植经济生态效益实现双赢。根据《关于开展中药树造林活动的通知》，鼓励发展生态中药树种植，逐步调整完善生态中药种植补助方式方法，突出中药树种植生态效果。加强野生药材资源保护，通过行政和立法双重渠道，加强中药资源濒危物种保护，研究寻找珍稀濒危藏药材资源代替品。

合理规划中药材种植。根据《甘肃省加快转型发展建设国家生态安全屏障

综合试验区总体方案》，合理规划中药材种植。

五、加快甘肃中医药产业高质量发展的对策与建议

全面贯彻中医药产业新发展理念，推动中医药产业进入新发展阶段，着力构建甘肃省中医药产业新发展格局，是对全省中医药产业未来发展的要求。笔者按照通过调研归纳总结、推广应用新型中医药产业发展模式，助力提升中医药产业链整体水平的目的，着重对全省中医药产业高质量发展提出如下对策建议。