关于2022年度上海市市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告

——2023年7月24日在第十六届上海市人民代表大会常务委员会第四次会议上

上海市审计局局长 刘向民

各位副主任、秘书长、各位委员：

我受市人民政府委托，报告2022年度市级预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

根据审计法及相关法律法规，市审计局对2022年度市级预算执行和其他财政收支进行了审计。审计结果表明，全市各部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，深入贯彻习近平总书记考察上海重要讲话精神，坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，在市委、市政府的坚强领导下，坚持稳中求进工作总基调，积极应对疫情等超预期因素冲击，加快经济恢复重振，城市核心功能持续巩固，改革开放红利持续释放，发展新动能持续壮大，人民生活持续改善，2022年全年主要目标任务较好完成。

——高效统筹疫情防控和经济社会发展。面对去年3月空前严峻复杂的新冠疫情冲击，始终坚持人民至上、生命至上，众志成城打赢大上海保卫战。全面落实国家稳经济一揽子政策和接续措施，制定出台三轮助企纾困稳增长综合性政策，有力支撑经济回稳向好。

——深入实施国家战略任务。全力打造浦东社会主义现代化建设引领区，扎实推进“三大任务、一大平台”建设。自贸试验区临港新片区启动跨境贸易投资高水平开放外汇管理改革试点，科创板上海上市公司累计首发募资额和总市值均位列全国首位，长三角科技创新共同体联合攻关计划启动实施，第五届中国国际进口博览会首次搭建“数字进博”平台。

——持续增强经济发展动力。经济发展新旧动能加快转换，集成电路、生物医药、人工智能三大先导产业总规模达到1.4万亿元；五个新城重大项目加快推进，总投资额4923亿元的216个重大产业项目集中签约；推出发展壮大市场主体32条措施，全年新设市场主体41.5万户。

  ——提升改善人民生活品质。实施一系列援企稳岗政策措施，全年新增就业岗位56.3万个。调整提高养老金、低保等民生保障待遇。完成中心城区成片二级旧里以下房屋改造20万平方米，完成旧住房更新改造1295万平方米，持续改善市民居住条件。

  ——深入推进财政改革发展。坚决落实政府过紧日子要求，持续压减一般性支出，加大存量资金资产盘活力度。出台本市全面实施预算绩效管理的意见以及配套制度文件，建立健全部分市级事业单位办公用房集中统一管理制度。稳步建设预算管理一体化系统，推进财政数据集中贯通。

——进一步加大整改力度。一年来，市审计局共审计75个单位，促进相关部门和单位建立健全制度141项，促进增收节支13.56亿元。认真贯彻落实《关于建立健全审计查出问题整改长效机制的意见》，切实强化审计整改跟踪检查工作。截至2023年5月底，对上年度审计工作报告中反映的问题，已整改问题金额106.37亿元，其他仍在整改中的问题，相关单位正积极采取措施推进整改，市审计局将继续对后续整改情况进行跟踪检查。

一、财政管理审计情况

市审计局对市级一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的执行情况和决算草案开展了审计，对本市部分市级预算单位部门预算执行和决算草案情况开展了专项审计调查，共抽查了21个部门及其所属46家单位。结果表明，市财政局等部门认真履行职责，深入推进预算管理改革，预算执行总体平稳有序，决算草案填报总体规范。各部门预算管理不断加强，预算执行情况总体较好，提供的部门决算草案基本真实地反映了年度收支和资产负债情况。发现的主要问题：

(一)预算支出绩效有待进一步提高。

1.资金拨付与项目进度不一致，预算资金监管机制有待完善。部分项目在拨付预算资金时，未及时掌握相关单位的资金结存情况和项目实际进度需求，资金监管的贯通机制不完善，财政资金结存在项目单位，使用效益不高，涉及73个项目，结存资金154.97亿元。

2.新增专项债券未及时使用，项目推进机制有待健全。根据财政部要求，当年下达地方政府的新增专项债券，原则上应在当年10月底前使用完毕。截至2022年10月底，由于动拆迁、方案调整等原因，部分项目推进较慢，3家市属国有建设单位和4个区仍有144.65亿元新增专项债券资金尚未使用，占已到位资金的47%。

3.购置通用设备未按规定实行存量调剂，公物仓管理制度执行有待加强。根据规定，涉及新增资产配置的，原则上应优先调剂使用符合条件的公物仓资产。但有5家单位在新增复印机等147台通用设备时，未在公物仓系统中进行资产查询和匹配，影响财政资金的节约使用，涉及金额165.21万元。

4.绩效评价项目整改不到位，跟踪监督机制有待强化。近年来财政部门开展重点绩效评价工作，并根据评价结果提出整改要求。但有2个项目绩效评价报告反映的区级资金配套不到位、结余资金未收回等问题未按要求整改，财政部门跟踪监督不到位，涉及金额1533.65万元。

(二)预算执行管理有待进一步规范。

1.部分中央转移支付资金未及时下达。根据财政部规定，市级财政部门应当在收到中央专项转移支付预计数后，30日内下达区级财政部门。2022年有7个中央转移支付项目预算下达时间超过180天，涉及预算金额2.89亿元。

2.项目预算编制依据不充分，预算执行率低。国资经营预算中安排的退出企业人员费用补贴资金1.2亿元，由于预算编制时对企业范围预估不准确，造成当年实际支出仅0.66亿元，预算执行率较低。

3.预算执行不严格，费用结算不准确。6家单位的7个项目支出未按实结算，造成多支付费用274.11万元。4家医疗机构存在治疗费用重复申报、误报等情况，造成医疗保险基金多结算费用278.42万元。

(三)预算收入监管有待进一步加强。

1.非税收入未及时上缴。部分单位收到的房屋征收补偿款、历年土地临时利用收入等，未按非税收入管理办法规定及时上缴国库，涉及金额3.43亿元。

2.土地出让收入政策不够明确。工业、科研等各类用地混合出让时，土地出让收入市区分成比例的计算依据尚未明确。3个区的4幅混合出让地块，出让收入4.65亿元直接参照工业用地政策缴入区库，影响市级收入完整性。

3.土地出让收入监管不够到位。市区联合储备的4838.5平方米土地由区政府自行划拨使用，划拨收入未按规定及时结算。6个区22幅科研设计和仓储等用地，土地出让收入未按规定进行市区分成，监管不到位。

(四)部门决算报表编报质量有待进一步提升。

1.数据填报不规范，影响决算报表完整性。2家单位因理解不到位，未将部分资金纳入全年预算数反映，造成全年预算数与决算数差异较大，涉及金额61.18亿元。

2.支出未纳入决算，影响决算报表真实性。3家单位未将年终清算资金、财政代编预算项目等支出纳入决算报表，造成少计决算支出6351.47万元。

3.提前支付资金，影响决算支出准确性。13个项目在内容尚未明确，或合同约定事项尚未完成的情况下，提前支付了全部资金，导致多计当年预算及决算支出，涉及金额1189.23万元。

二、重大政策措施落实跟踪审计情况

(一)虹桥国际开放枢纽建设运营审计情况。

市审计局对虹桥国际开放枢纽建设运营情况开展了专项审计调查，重点关注虹桥国际中央商务区专项资金管理、城市更新和基础设施建设、核心区商务集聚功能提升等情况。结果表明，相关单位按照市委、市政府总体要求，加强规划引领，推动政策落地，有序推进虹桥国际开放枢纽建设。发现的主要问题：

1.专项发展资金使用效益有待提高。根据有关管理办法，2019年至2023年，本市计划安排专项发展资金20亿元，用于支持虹桥商务区主功能区发展。但截至2022年底，尚有8.5亿元的资金未安排项目，主要原因是：一方面，符合商务区内功能定位、产业政策的项目储备不足，存在“钱等项目”的情况；另一方面，未及时对专项资金使用范围进行调整，商务区内符合最新政策支持条件的项目无法获得专项资金补贴。

2.城市更新和基础设施支撑有待加强。由于规划调整、方案变更、用地指标未落实等原因，2个“城中村”改造项目、6个公共配套项目和13条道路建设推进缓慢。由于协同推进工作机制不健全，3条对接道路两区建设进度差异大。此外，商务区范围内有10个普通商品房项目未按规划要求配建20%的保障性租赁住房。

3.核心区商务集聚效能有待增强。虹桥国际中央商务区核心区是总部经济和高端商务集聚发展的承载区。目前入驻核心区的跨国公司总部和民营经济总部有24家，无外资研发中心和贸易型总部，总部经济能级还需提升。同时，作为产业导入和商务聚集的重要载体，核心区内办公楼的利用率约为50%，集聚功能还需加强。

(二)本市重点科技创新平台相关政策落实审计情况。

市审计局对本市重点科技创新平台相关政策落实情况开展了专项审计调查，重点审计了新型研发机构、功能型平台等科技创新平台的建设运行情况。结果表明，相关单位积极探索重点科技创新平台管理体制和机制创新，持续强化国家战略科技力量，促进本市科技创新体系整体效能提升。发现的主要问题：

1.部分新型研发机构运行效果有待提升。抽查本市9家新型研发机构，有3家由于与目标任务相匹配的经费支持方式不够明确，且缺乏绩效评价机制等原因，运行效果不佳。如，2021年成立的1家开展前沿、交叉科学基础研究的新型研发机构，目前无专职科研人员及固定科研场所，相关科研工作没有实质性开展。

2.社会力量兴办的新型研发机构支持政策未落实。中央相关政策要求，鼓励设立科技类民办非企业单位性质的新型研发机构。本市2019年提出相应的具体措施，要求开展新型研发机构认定工作，对符合条件的给予研发后补助支持。但截至2023年4月底，本市尚未对社会力量兴办的新型研发机构开展认定工作，也未落实相关的补助政策。

3.部分功能型平台区级配套资金不到位。根据相关规定和协议，各区需配套安排资金，支持功能型平台的建设和运行管理。但截至2023年2月底，2个区对2家平台的配套资金未及时安排到位，涉及金额9563.4万元。

(三)本市加快经济恢复和重振政策落实审计情况。

市审计局对本市加快经济恢复和重振政策落实情况开展了专项审计调查。结果表明，相关部门、地区及市属企业积极落实市委、市政府工作部署，及时出台具体政策措施，有效发挥专项资金的支持引导作用，在助力经济恢复和重振方面取得了积极成效。发现的主要问题：

1.政策措施落实力度有待加强。一是部分房租减免政策执行不到位。5家市属企业在落实房租减免政策中存在应免未免、未及时签订减免协议等问题，涉及金额1.02亿元。二是个别专项资金拨付缓慢。本市用于鼓励跨国公司地区总部发展的专项资金应于2022年9月底前完成拨付，但因资金拨付审批流程较长，截至2023年4月底，仍有3个区未拨付完毕，涉及金额3106.5万元。

2.补贴资金管理使用有待进一步规范。一是稳岗就业政策补贴资金发放不准确。因部门间协调不充分、联动校验机制不健全等原因，113名民政救助对象应享未享救助资金12.98万元，117人重复获得或违规获取一次性生活补贴等13.93万元。二是促进消费政策资金使用不够规范。“爱购上海”促进消费活动中，3家商户准许消费者将消费券用于购买储值卡和消费充值等，不符合活动规则，涉及补贴资金98.75万元。

3.个别政策措施有待进一步完善。在稳外资政策方面，相关办法规定对跨国公司地区总部实行房租资助，但对资助房租是否含税未作明确规定，造成相关区的资助标准不统一，其中4个区采用税前金额，1个区采用税后金额，4个区两种标准都采用，影响政策执行的一致性。

(四)市属村镇银行支农支小政策落实审计情况。

市审计局对市属村镇银行支农支小政策执行情况开展了专项审计调查，重点审计了3家发起行设立的67家村镇银行。结果表明，市属村镇银行贯彻有关政策要求，多措并举开展支农支小服务，在服务“三农”、小微企业等方面取得了一定成效。发现的主要问题：

1.服务“三农”和小微企业力度不够。根据金融监管要求，各地对村镇银行制定“农户和小微企业贷款占比”等考核指标。但67家村镇银行中，有50家相关指标考核结果未达到属地监管要求。此外，10家银行500万元以上贷款合同金额占比较高，信贷资金向少数客户集中，偏离了“小额、分散”的风险防控理念。

2.贷款投向个人住房贷款比例高。根据金融监管要求，村镇银行个人住房贷款占比应逐步调整至10%。但67家村镇银行中，有54家个人住房贷款占比高，其中占比最高为69.25%，偏离了村镇银行支农支小的定位。

3.存在一定流动性风险。根据流动性风险管理办法，村镇银行的优质流动性资产充足率、核心负债依存度等指标应达最低监管要求。但67家村镇银行中，有23家相关指标未达监管要求。

三、重大项目和重点民生资金审计情况

(一)政府投资重大项目建设管理审计情况。

市审计局对10个政府投资项目开展了竣工决算审计和跟踪审计，审计资金总额155.5亿元，查出管理不规范金额2.06亿元，提出审计建议48条。

1.竣工决算审计情况。重点审计了学校、医院、轨道交通等8个重大公共工程项目建设管理和资金使